II SA/Łd 542/09

Sygn. akt II SA/Łd 538/09, II SA/Łd 542/09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 roku spraw ze skarg M. B. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargi. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A. 61-67, uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] działki nr ewid. 313/22, 313/43, 313/44, 313/45, 313/48, 313/49, 313/50, 313/51 na następujące działki: 313/74, 313/75, 313/76, 313/77, 313/78, 313/79 oraz w księdze wieczystej KW [...] działka nr ewid. 313/23 na następujące działki nr ewid. 313/64, 313/65, 313/66, pod warunkiem ustanowienia służebności (prawa przejścia i przejazdu na drodze wewnętrznej), składającej się z działek nr 313/64, 313/74 i 313/75 na rzecz nowowydzielanych działek lub sprzedaży odpowiednich udziałów w prawie do działek nabywcom wydzielonych działek gruntu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom, przy ich zbywaniu. W stosunku do działek nr 313/65 i 313/77 organ I instancji orzekł, że powinny one tworzyć jedną nieruchomość podobnie, jak działki nr 313/66 i 313/78. W dniu 30 kwietnia 2009 r. M.B., K. B., D. P., M.T. i J.Z., jako "Komitet Domowy" wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, protestując przeciwko zatwierdzonemu podziałowi nieruchomości. Wskazali, że są członkami siedmioblokowej nieruchomości i w każdym metrze kwadratowym gruntów i budynków są zainwestowane pieniądze członków spółdzielni. Decyzja podziałowa narusza - zdaniem odwołujących - prawa majątkowe, bowiem majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Podsumowując, wnieśli o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze. zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyjaśniając motywy wydanego rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów określających krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wskazuje wyłącznie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Stąd też w tej materii znajduje zastosowanie przepis art. 28 k.p.a., określający strony postępowania. Według Kolegium postępowanie podziałowe dotyczy wyłącznie interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, gdyż tylko te podmioty w ramach przysługującego im prawa mogą dysponować nieruchomością i poddać ją podziałowi. W szczególnych sytuacjach stronami takiego postępowania mogą być również osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe (do gruntu objętego podziałem), pod warunkiem jednakże, że wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołujący się w dacie podziału nieruchomości nie mieli - w ocenie SKO - żadnego tytułu prawnego do nieruchomości dzielonej, a fakt, iż są członkami spółdzielni, nie daje im praw strony w postępowaniu podziałowym. W niniejszej sprawie ustalono bowiem, na podstawie załączonych odpisów z ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...], że właścicielem nieruchomości objętych podziałem jest wyłącznie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. Odwołującym się zaś przysługuje wyłącznie prawo do zajmowanych lokali mieszkalnych, które w żaden sposób (tak w przypadku najmu lokalu, jak i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) nie wiąże się z prawem do gruntu. Tym samym osoby te, nie posiadając aktualnie tytułu prawnego do nieruchomości, nie mogą być uznane za strony w postępowaniu o jej podział. Dalej Kolegium wywiodło, że stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., obligowało go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B., K. B., D. P., M. T. i J. Z. powtórzyli zarzuty z odwołania od decyzji i wnieśli o uchylenie decyzji zatwierdzającej podział. Powyższe skargi Sąd zarejestrował kolejno pod sygn. akt II SA/Łd 538-542/09. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 539-541/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargi K.B., D.P. i M.T. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. stawili się skarżący M. B. i J. Z., którzy poparli skargi oraz pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. – adwokat M.G., który wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, badając w tak zakreślonych granicach, legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na to, że podmioty, które wniosły odwołanie od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie posiadały przymiotu stron w rzeczonym postępowaniu stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że problematyka postępowania podziałowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozumieniu art. 97 ust. 1 wspomnianej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podkreślić trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. pkt 3 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06 Lex nr 337023), że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Przywołana norma prawna, jak trafnie argumentowało Kolegium w zaskarżonej decyzji, poza określeniem podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania podziałowego, nie definiuje w istocie kręgu stron tego postępowania i dlatego też w tej kwestii decydujące znaczenie ma przepis art. 28 k.p.a., określający pojęcie strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, podstawową przesłanką decydującą o uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, w tym także i postępowania podziałowego jest interes prawny lub obowiązek prawny. Interes prawny, jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań musi mieć swoje umocowanie w konkretnej normie prawa materialnego, co więcej musi być obiektywny, realny i sprawdzalny. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06, Lex nr 505371). Innymi słowy, decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Kierując się więc kryterium interesu lub obowiązku prawnego, do podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu podziałowym, niewątpliwie zaliczyć można właściciela nieruchomości, współwłaściciela, użytkownika wieczystego lub też współużytkownika wieczystego. Osoby spoza kręgu tych podmiotów, nie mogą skutecznie uczestniczyć w postępowaniu podziałowym, a tym samym nie mogą przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie zwraca się uwagę, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy u.g.n. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mogą wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą odwołać się od decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1262/06 - Lex nr 499808, pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. sygn. akt II SA/Łd 643/08 – Lex nr 481505, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/07- Lex nr 456731, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2003 r. sygn. akt I SA 2515/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 1710/00 - Lex nr 82813, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99 – Lex nr 48618, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 577/08 – Legalis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 202/08 - Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 224/09 –Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 284/07 – Legalis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 252/05- Legalis). Sąd, analizując zaskarżoną decyzję w kontekście poczynionych wyżej uwag, w pełni podzielił stanowisko Kolegium i uznał, że członkowie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. - M. B., K. B., D. P., M. T. i J. Z. nie mogli być uznani za strony postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a., przede wszystkim dlatego, że nie posiadali interesu prawnego lub obowiązku prawnego w tym postępowaniu. Wskazane podmioty, jak słusznie podkreśliło Kolegium, nie są właścicielami nieruchomości, ani też jej użytkownikami wieczystymi, nie mają wobec tego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, a w konsekwencji nie mogą żądać od organów administracji publicznej, by postępowanie podziałowe toczyło się z ich udziałem. Tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym, co wynika jednoznacznie z akt sprawy, przysługuje wyłącznie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. i tylko ona może - w przekonaniu Sądu - decydować o sposobie przebiegu granic działek na jej nieruchomości. Fakt, że skarżący zamierzają w przyszłości wykupić na własność zajmowane przez nich lokale mieszkalne, czy też, że wystąpili o przekształcenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w odrębną własność lokalu, nie ma - zdaniem Sądu - żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 28 k.p.a. Dopóki bowiem skarżącym nie będzie przysługiwał tytuł prawny do gruntu, dopóty nie będą mogli być stronami postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 728/08 (Lex nr 506032), który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. A to z tego względu, iż przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego, którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 k.c. tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy)-pkt 1. Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste) – pkt 2. Skoro zatem członkowie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. nie mogli zostać uznani za strony postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w konsekwencji osoby te nie mogły również odwołać się od decyzji Prezydenta Miasta Ł. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiących własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł.. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, tak jak to miało miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie, że odwołanie pochodzi od podmiotów, które nie mają przymiotu strony, nakłada na organ administracyjny obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. OPS 16/98, opubl. ONSA 1999/4/119). Gdyby bowiem Kolegium, tak jak żądają tego skarżący M. B. i J. Z., rozpoznało ich odwołanie od decyzji organu I instancji i wydało w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie, to w istocie byłoby ono dotknięte wadą nieważności. Podsumowując, zaskarżonej decyzji Kolegium nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia przepisów obowiązującego prawa i z tego też powodu Sąd zobligowany był oddalić skargi. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.