I OSK 1524/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 204/10 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 204/10, uwzględniając skargę P.R. uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] i [...], stwierdzające nieważność dwóch decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku – po rozpoznaniu wniosku P.R., zajmującego lokal mieszkalny przy ul. D. w P., do którego tytuł prawny posiada jego matka, potwierdził spełnienie przez funkcjonariusza warunków do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznał mu ten równoważnik od [...] stycznia 2008 r. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ ten przyznał P.R. równoważnik za remont ww. lokalu mieszkalnego za 2007 r. w wysokości 319,60 zł. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku na wniosek P.R. przyznał mu decyzją z dnia [...] października 2008 r. równoważnik z tytułu braku mieszkania w wysokości 8 zł dziennie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r., zaś decyzją z tej samej daty nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r., obu przyznających P.R. równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Powyższe decyzje zostały utrzymywane w mocy przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu [...] listopada 2009 r. Organy przyjęły, iż ustawodawca przewidział cztery formy pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, tj. przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 85 ust. 1 ustawy), przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ustawy), przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 ustawy), przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy). W ocenie organu z przepisów rozdziału 6 ustawy nie wynika, że określone w niej formy pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy przyznawane są łącznie. Poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych. Interpretacja art. 88 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, to funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek, nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do lokalu mieszkalnego, to w związku z tym funkcjonariuszowi (w służbie stałej) przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Dlatego też organy uznały, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z [...] czerwca 2008 r., potwierdzająca spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego przyznaniu, począwszy od [...] stycznia 2008 r. oraz decyzja tegoż Dyrektora z [...] kwietnia 2009 r., potwierdzająca spełnienie przez skarżącego warunków do jednorazowego otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2007 w wysokości 319,60 zł, zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Pozostają one bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało wyeliminować je z obrotu prawnego. W skardze na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił, iż do unieważnienia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku doszło bez podstawy prawnej. Podał, że funkcjonariuszem w służbie stałej jest od 1 października 2008 r. i dopiero od tej daty pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że nie pobierał jednocześnie równoważników za brak i za remont zajmowanego lokalu. Wskazał, iż w jego ocenie równoważnik za remont zajmowanego lokalu przysługuje za zajmowanie lokalu, nie zaś za posiadanie tytułu prawnego do niego. Akcentując, że interpretacja przepisów nie jest rażącym naruszeniem prawa, odwołał się do wyroków WSA w Warszawie, w których stwierdzono, że funkcjonariusz może otrzymać równoważnik za brak mieszkania, jeżeli go nie posiada i jednocześnie za remont lokalu, który zajmuje, bez względu na tytuł prawny do niego. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P.R. skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] listopada 2009 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu ocena decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. dokonana przez organ jest nieprawidłowa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (por. W. Chróścielewski, J.P. Tamo, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2006, s. 219, wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego postawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2004 r., IV SA 3121/02, Lex 156916). Pry ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których występowanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako akt wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie – ocenie Sądu – opisane powyżej przesłanki nie zostały spełnione. Decyzje z [...] czerwca 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem organów obu instancji art. 88 ust. 1 ustawy, dotyczącego pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy o Służbie Więziennej. Interpretacja tego przepisu w zw. z art. 91 ust.1 ustawy prowadzi tymczasem do wniosku, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu tylko wówczas, gdy zajmuje on lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymuje się takim tytułem prawnym do zajmowanego mieszkania i otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Organ dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Sąd zauważa, że orzecznictwo sądów administracyjnych oparte o przepis art. 88 ust. 1 ustawy, dotyczące równoważnika pieniężnego przysługującego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie jest jednolite, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 18 listopada 2009 r. I OSK 19/19. W orzeczeniu tym NSA wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu. Powyższe stanowisko było wcześniej reprezentowane przez WSA w Warszawie w orzeczeniach z 5 sierpnia 2005 r. I SA/Wa 1065/04, z 16 października 2008 r. II SA/Wa 935/08. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skoro na gruncie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie zostało wypracowane jednolite stanowisko interpretacyjne, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji opowiedzenia się przez organ stosujący ten przepis w I instancji za jednym z istniejących poglądów. Sąd w pełni podzielił ugruntowane w orzecznictwie NSA i doktrynie stanowisko, że naruszenie prawa, które miałoby polegać na ewentualnie nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA 28 lipca 1999 r., II SA 1387/98). Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymane nią w mocy decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku, stwierdzające nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku w oparciu o odmienną interpretację, mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Żadna bowiem z decyzji dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ustawa P.p.s.a. uchylił decyzję organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, także w przypadku, gdy nie posiada on tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji błędnej wykładni powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż opisane wyżej decyzje administracyjne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie wydane zostały z naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosi, że treść przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jednoznaczna, kiedy ją oceniać w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy regulującymi uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, w szczególności z przepisem art. 91 tej ustawy określającym tytuły prawne do zajmowania przez funkcjonariuszy lokali mieszkalnych. Skoro w przedmiotowej sprawie funkcjonariusz nie posiadał takiego tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkiwał, bowiem przysługiwał on osobie trzeciej, nie może mu zostać przyznany wyżej określony równoważnik. Decyzje eliminujące z obrotu prawnego decyzje o przyznaniu takiego równoważnika były więc zgodne z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Teza Sądu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku w wydaniu wskazanych decyzji przyznających skarżącemu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, jest błędna. Zdaniem skarżącego organu w przypadku decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku wystąpiły wszystkie przesłanki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego, pozwalające na stwierdzenie, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa przy ich wydaniu, bowiem nastąpiło oczywiste naruszenie przepisu art. 88 ustawy o Służbie Więziennej a skutki, które te decyzje wywołały są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ administracyjny powołuje się na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie oddalał skargi funkcjonariuszy Służby Więziennej na decyzje stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie dysponował tytułem prawnym do takiego lokalu ( np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1330/09, z dnia 10 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1370/09, z dnia 10 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1344/09 i z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1363/09). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 nie wystąpiły, dlatego też Sąd odwoławczy, będąc związany granicami skargi kasacyjnej badał zgodność zaskarżonego wyroku tylko w zakresie przytocznej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, utrzymującej w mocy dwie decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2009 r. wydane w postępowaniu nadzorczym, stwierdzające nieważność dwóch decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku o przyznanie P.R. równoważników za remont zajmowanego lokalu. Przedmiotem badania organów nadzorczych było to, czy weryfikowane decyzje dotknięte są wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oceniał prawidłowość stosowania prawa materialnego w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W pkt 2 przepis ten nakłada na organ nadzorczy obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. O rażącym naruszeniu prawa nie decyduje też charakter przepisu, który został naruszony. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie, a także gdy wbrew wszystkim przesłankom nadano prawa lub odmówiono ich, albo wbrew tym przesłankom nałożono na stronę obowiązek lub go uchylono. Podkreślić należy, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż warunkiem zastosowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niebudzący wątpliwości stan prawny. Jeżeli wiec przepis dopuszcza rozbieżną interpretację to wybór jednej z możliwości rozumienia przepisu, nawet gdy później zostanie ona uznana za nieprawidłową, a przyjmuje się inną, bardziej racjonalną nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Sankcji w postaci nieważności decyzji nie można więc stosować jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, nawet wówczas, gdy organ stosujący prawo popełnił w procesie wykładni prawa błąd prowadzący do wadliwego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 6 klutego 2006 r. sygn. FSK 439/05 wraz z glosą prof. B. Adamiak, – OSP 2007, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 134/04 i z dnia 7 lutego 2008 r. I OSK 1193/07). Użyte przez ustawodawcę w art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej określenie "zajmowany lokal mieszkalny", wymaga wykładni i to zarówno systemowej, którą posłużyły się przecież także organy prowadzące postępowanie nieważnościowe, jak również wykładni funkcjonalnej. Przepis ten nie może być zatem zaliczony do niebudzących żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Potwierdzają to rozbieżności w orzecznictwie, na które zwrócił uwagę wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, a który w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. I OSK 19/09 przyjął, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu. Do takiej konstatacji doszedł Naczelny Sąd Administracyjny stosując obok wykładni gramatycznej również systemową i funkcjonalną oraz powołując się na konstytucyjną zasadę równości. W tej sytuacji wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że weryfikowanym decyzjom Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku nie można przypisać zarzutu rażącego naruszenia prawa należało uznać za trafny. Stwierdzenie nieważności tych decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.,a. naruszało ten przepis i uzasadniało uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.