II SA/Go 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi S na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XXVIII/392/08 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w zakresie objętym załącznikiem nr 2 do studium dla terenów oznaczonych symbolem B4/1.M1. w pkt II/11, określającym wysokość i kondygnacje zabudowy; II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Miasta na rzecz ,,S" kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Uchwałą nr XXVIII/392/08 z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rada Miasta dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała powyższa została podjęta w wykonaniu uchwały Nr XII/105/03 Rady Miasta z [...] września 2003 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium. Zmiana studium obejmowała obszar w granicach administracyjnych miasta. Procedura, w wyniku której zmiana została dokonana podlegała ocenie Wojewody, który pismem z [...] października 2008 r. stwierdził jej zgodność z prawem. Po uprzednim wezwaniu pismem z [...] sierpnia 2008 r. Rady Miasta do zmiany uchwały nr XXVIII/392/08 w części dotyczącej działki gruntu nr [...], Spółdzielnia "S" zaskarżyła wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej naruszenie zasad i trybu sporządzania studium (art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem skarżącej określenie w uchwale nr XXVIII/392/08 ilości kondygnacji i wysokości budynku, jaki może powstać na przedmiotowych działkach było niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów zastrzeżono do zakresu planu miejscowego, a nie studium. Z tych względów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVIII/392/08 w części, w której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta dotyczy działki gruntu nr [...]. 2. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 764/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Uzasadniając orzeczenie wskazał, że uchwała rady gminy w sprawie zmiany studium może być zaskarżona do sądu jedynie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wnoszący skargę musi zatem wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, a skoro tak, to zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała nie tylko naruszenia interesu prawnego, ale także samego interesu prawnego. Swoje uprawnienie do złożenia skargi skarżąca opierała bowiem na tytule prawnym do działek o nr ew. [...], jednakże zgodnie z przesłanym odpisem z księgi wieczystej skarżąca jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. W tej sytuacji na znaczeniu tracą wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej, przy czym naruszenie procedury planistycznej powinno mieć charakter istotny. 3. Od powyższego wyroku Spółdzielnia złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej działek gruntu nr ew. [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 589/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. 4. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku, powołując się na związanie wyrokiem kasacyjnym wskazano, iż przy ponownym badaniu sprawy obowiązkiem sądu I instancji było w pierwszej kolejności rozpoznać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dopiero otworzy drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż skarżąca ma legitymację prawną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawnym wydawanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jest aktem wewnętrznym obowiązującym w gminie, stanowi wytyczną w całokształcie działalności gminy, mającej konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji. Podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzależniającym skuteczność skargi od wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny został naruszony. Dlatego nie wystarczy wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, ale konieczne jest wykazanie, że interes taki został już naruszony postanowieniami studium, co w praktyce jest niezwykle trudne. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego studium nie wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, takie ograniczenia władny jest określić dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie przedstawiła argumentu, który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim strona dysponuje, nie narusza jego istoty ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Założenia studium, ograniczające wysokość budynków do 12 m nie wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, nie można bowiem wykluczyć, że skarżąca sprzeda swoją nieruchomość nawet po korzystniejszej cenie, pomimo odnośnego postanowienia studium. Bez znaczenia jest okoliczność, że strona nie mogła zbyć nieruchomości w sytuacji, gdy potencjalny nabywca powziął wiadomość o zawartym w studium ograniczeniu w kwestii wysokości zabudowy. Nie ma też znaczenia, że została podjęta uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu. Poza tym z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z tego wynika, że w studium można stosować wskaźniki urbanistyczne w postaci wysokości określonej w ilości kondygnacji lub w metrach. Okoliczność, iż w planie zostanie powtórzona regulacja w tym zakresie zawarta w studium ,,nie pozbawia strony możliwości kwestionowania zamierzeń gminy dotyczących kształtu urbanistycznego." Plan jest bowiem prawem miejscowym, które może być przedmiotem zaskarżenia. 5. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółdzielnię wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., w sprawie II OSK 350/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. W dalszym toku postępowania strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 6. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie należy wskazać, iż niniejsze orzeczenie zostało wydane w warunkach związania, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. 7. Dotyczy ono interesu prawnego skarżącej oraz jego naruszenia zaskarżoną uchwałą organu, wydaną w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W tej mierze należy wskazać, iż z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż uchwalanie studium pozostaje w sferze władztwa planistycznego gminy. We wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej. Jednakże nie wykluczano całkowicie takiej możliwości, czego dowodziło badanie tego interesu wyrażające się w oddalaniu skarg, nie zaś ich odrzucaniu. W aktualnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych dominuje stanowisko optujące za potrzebą silniejszej ochrony. Jest ono uzasadnione zmiana dokonaną w ustawie planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na wzmocnieniu stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do powstania obowiązku badania zgodności, a nie jak poprzednio – jedynie spójności, projektu planu miejscowego ze studium (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06). Wprawdzie, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, ze zmiany tej nie można wyprowadzać wniosku, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do powstałych na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego przy badaniu skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Tym samym należy uznać, że sąd administracyjny deliberujący w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia ma obowiązek dokonania oceny, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. 8. W niniejszej sprawie, w świetle wskazówek wyrażonych w kasatoryjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, iż skarżącej przysługuje interes prawny. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - odwołując się do uzasadnienia wyroku tegoż sądu z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, (rozpatrującym sprawę ze skargi kasacyjnej w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), kwestia naruszenia interesu prawnego strony podlega ocenie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem strona skarżąca ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że jej interes prawny został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. W takiej sytuacji sąd jest zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony (naruszenia interesu prawnego). W wyroku tym podkreślono również, że przyjęcie przez sąd I instancji możliwości zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy plan ten pod rygorem nieważności musi być zgodny ze studium narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, skoro w istocie takim poglądem zamyka się stronie w ogóle możliwość skutecznego kwestionowania naruszenia (ograniczenia) jej prawa własności. 9. Odnosząc się na tym tle do kwestii przedmiotu oraz charakteru naruszenia (ograniczenia) prawa własności skarżącej poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Istota owego naruszenia zasadza się zatem na relacji pomiędzy zakresem władztwa gminy, przy uchwalaniu studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego. W tej mierze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być, zgodnie z przepisami art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe. Natomiast treść studium, jako aktu tworzącego jedynie politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Niewątpliwie zaś studium nie może zawierać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. W świetle powyższych wywodów należy uznać, iż wprowadzenie w zaskarżonym studium ograniczeń dotyczących wysokości i ilości kondygnacji zabudowy narusza i to w sposób istotny przepis materialnoprawny - art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Nie można bowiem przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie można też upatrywać w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 wskazanej ustawy. W przepisie delegującym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy jednak odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym dozwolonej wysokości zabudowy. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podobnie wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 751/07). Z tych względów, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., (II OSK 350/10), co należy uznać za wiążące w świetle art. 190 p.p.s.a., ustalenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko przeznaczenia danego terenu pod budownictwo, ale również szczegółowe określenie wysokości tej zabudowy i ilości kondygnacji, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które mają ścisły związek z charakterem studium, jako dokumentu stanowiącego o kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz w istocie dotyczy problematyki zastrzeżonej dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jest z zakresu kształtowania zabudowy na danym terenie. Należy więc uznać, iż wykazany interes prawny skarżącej spółdzielni został naruszony w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów skarga okazała się zasadna, co skutkowało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie, w którym naruszenie tego interesu nastąpiło: to jest w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącej objętych pkt II/11 określającym wysokość i kondygnacje zabudowy wskazanego terenu zawartym w załączniku nr 2 do studium dla terenów oznaczonych symbolem [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a. oraz 205 § 1 i 2 p.p.s.a.