II SA/Wr 473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. przyznaje pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi W. K. wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych), w tym kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) taryfowej stawki wynagrodzenia, kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złotych) podatku VAT (stawka 22%) jako zwrot poniesionych wydatków z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 kpa nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej L.-W. im. B. P.– właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] we W. – usunięcie w terminie 90 dni od dnia doręczenia tej decyzji występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez: - oczyszczenie występujących w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w wyżej wymienionym budynku lokalnych ubytków, zarysowań i odspojeń ścian – na ich połączeniu, przy podłodze i suficie, - wypełnienie zaprawą cementową oczyszczonych ubytków, zarysowań i odspojeń, przy cieńszych i głębszych rysach należy stosować zastrzyki z zaprawy lub mleka cementowego pod ciśnieniem. W decyzji zaznaczono, że wskazane wyżej czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane oraz że o wykonaniu powyższego obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o usunięciu nieprawidłowości. Od decyzji tej odwołanie złożyła K. W., przedstawiając merytoryczne zarzuty stawiane kwestionowanemu rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania K. W. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, jednocześnie informując K. W. w piśmie z dnia [...] r., że z uwagi na brak interesu prawnego nie posiada ona statusu strony w niniejszym postępowaniu oraz że o rozstrzygnięciu podjętym w tymże postępowaniu zostanie poinformowana odrębnym pismem. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie notatka służbowa z dnia [...] r., sporządzona na okoliczność rozmowy telefonicznej z pracownikiem Katastru Miejskiego, z której wynika, iż właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku jest Spółdzielnia Lokatorsko-Własnościowej im. B. P. we W. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu potwierdzającego stan prawny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] we W. Jednocześnie wezwaniem z dnia [...] r. wezwano K. W. do wykazania interesu prawnego potwierdzonego stosownymi dokumentami. Organ podał, iż pomimo odebrania wezwania skarżąca nie przedstawiła takich dokumentów, a w dniu [...] r. do organu II instancji wpłynął wypis z rejestru gruntów z dnia [...] r., z którego wynika, że K. W. nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. Przywołując następnie art. 28 kpa D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ustawodawca w – mającym charakter przepisu szczególnego wobec art. 28 kpa – przepisie art. 61 Prawa budowlanego ograniczył krąg podmiotów, mogących mieć w postępowaniu w sprawie utrzymania obiektów budowlanych status strony do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Organ II instancji wskazał przy tym, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy – Prawo budowlane polegającą na zmianie brzmienia m.in. art. 5 i 61 Prawa budowlanego, wykluczając w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego przesłankę nakazującą uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazując na powyższe i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06 organ II instancji wywiódł, że w aktualnym stanie prawnym stroną postępowania dotyczącego użytkowania i utrzymania obiektów jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Tym samym niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby nie posiadającej interesu prawnego w sprawie, a tym samym nie będącą stroną w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że organ stopnia powiatowego błędnie uznał, iż koniecznym jest przesłanie decyzji pierwszoinstancyjnej K. W., bowiem – jak wskazano w piśmie tego organu z dnia [...] r. – o rozstrzygnięciu podjętym w niniejszym postępowaniu K.W. winna być poinformowana odrębnym pismem. Na powyższe postanowienie K. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca polemizując ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oprócz argumentów merytorycznych dotyczących stanu technicznego budynku, podniosła, że była stroną w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i powołała pełnomocnika, a ponadto została uznana za stronę w postępowaniu przed organem I instancji po pisemnej interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich. Podkreśliła, że w zajmowanym przez nią mieszkaniu nr [...] przy ul. S. [...] we W. od kilkunastu lat "występuje ciągłe zagrożenie" dla jej zdrowia i życia. Zaznaczyła, że od [...] r. posiada własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. [...] we W. i wywodziła, że ma interes prawny w toczącym się postępowaniu. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r. – IV SA 1610/99, zgodnie z którym członek spółdzielni winien wykazać, iż "w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r. – II SA/Wr 452/96, w którym stwierdzono, że "przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów obejmuje: ochronę zdrowia, życia i mienia", a "Mieszkańcy budynku, w którym występuje zagrożenie dla zdrowia, życia mają interesy chronione przepisami prawa, a zatem spełniają przesłankę art. 28 K.P.A.". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przyjęty przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Podejmując na podstawie art. 134 k.p.a. zaskarżone postanowienie organ II instancji uznał, że skarżąca K.W. w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nie posiada przymiotu strony. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. np. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 747/08 - LEX nr 485352; WSA w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1228/08 - LEX nr 530059). Skoro zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżąca K.W. w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nie posiada przymiotu strony, to powinien był wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Niezależnie od powyższego uchybienia formalnego stwierdzić należy, iż samo uznanie przez organ odwoławczy, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony może budzić wątpliwości. Zauważyć wypada, że K. W. od [...] r. posiada własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. [...] we W. Tak więc twierdzenie organu administracyjnego, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. [...]we W. i "tym samym nie może być uznawana za stronę postępowania w sprawie stanu technicznego ww. budynku", nie jest ścisłe, gdyż posiada ona spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu, a więc posiada do niego tytuł prawny, chociaż ograniczony w stosunku do własności. Nie przesądzając o statusie K. W. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] we W., wskazać jedynie należy na niejednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące możliwości uznania członków spółdzielni mieszkaniowych mających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego lokalu (por. np. wyroki NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1479/09; z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1283/09; z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09; z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 41/09 - LEX nr 533195; z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1610/99 - LEX nr 53445; z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1069/97 - LEX nr 47886; z dnia 24 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 744/94 - OSP 1997/4/82; wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/08 - LEX nr 526551; z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/07 - LEX nr 439899). Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem ponownie rozważyć, czy skarżącej w przedmiotowym postępowaniu przysługuje status strony i przyjęte stanowisko należycie uzasadnić, a następnie winien podjąć zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 134, art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.