I OSK 784/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 785/10 w sprawie ze skargi Z.L., S.J., S.J., S.J. i M.J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Z.L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt. II SA/Lu 785/10, po rozpoznaniu skargi Z. L., S. J., S. J., S.J. i M. J., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 października 2010 r. nr GNiR.II/US/7724/1-63/10 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 lipca 2010 r. nr GM.SP.II.72211/70/2007/2009 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia 29 listopada 1969 r., nr SW.IV 60/56/69, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w Lublinie, działając na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 4) oraz art. 339 i 341 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wywłaszczyło nieruchomość oznaczoną jako działki nr (...) i (...) o pow. 97 m², będącą własnością W. i J. małżonków J. Równocześnie organ ustalił odszkodowanie na rzecz uprawnionych w kwocie 350 zł. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego RSM "(...)" w L. Wnioskiem Z.L., S. J., M. J. i S. J. z dnia 28 listopada 2008 r., skierowanym do Sądu Rejonowego w Lublinie, zawezwano Gminę Lublin do próby ugodowej w sprawie zapłaty na rzecz wnioskodawców kwoty 33.950,00 zł tytułem odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli zarzut, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone ani poprzednim właścicielom działek, ani ich spadkobiercom. Do zawarcia ugody przed sądem cywilnym o zapłatę zwaloryzowanej kwoty odszkodowania nie doszło. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2009 r., nr IGM.0714 -3/09, S. L. przekazał, zgodnie z właściwością, Prezydentowi Miasta Lublin wniosek Z. L., S. J., M. J. i S. J. o dokonanie waloryzacji odszkodowania przyznanego W. i J. J. na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 29 listopada 1969 r. nr SW.IV.60/59/69 oraz zapłatę na rzecz wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami za okres od dnia wymagalności do dnia zapłaty. Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 15 lipca 2010 r., nr GM.SP.II. 72211/70/2007/2009, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania. Organ pierwszej instancji wskazał, że z faktu ustalenia odszkodowania wynika, że zostało ono zaoferowane stronom do wypłaty i kwestia pobrania tego odszkodowania zależała już od staranności samych uprawnionych. Ponadto, po upływie czterdziestu lat od daty wywłaszczenia nie zachowały się dokumenty księgowe z tego okresu świadczące o jego wypłacie, a w aktach archiwalnych sprawy nie ma również dokumentów świadczących o tym, aby strony podnosiły kiedykolwiek zarzut jego niewypłacenia. W ocenie organu, waloryzacja i wypłata zwaloryzowanego odszkodowania nie stanowią przedmiotu postępowania administracyjnego. W świetle art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinny podlegać kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. W związku z powyższym zasadne było umorzenie postępowania w jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia 11 października 2010 r., nr GniR.II/US/7724/1-63/10, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. L., S. J., M. J., S. J. i S. J., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną podlegającą kognicji sądów powszechnych. W ocenie organu, zmiana art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładająca obowiązek waloryzacji odszkodowania na organ uprawniony do zapłaty odszkodowania, wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczną (obrachunkową), a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty niezaliczane do organów administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia tytułem nienależytego wykonania zobowiązania przed sądem cywilnym. Okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143). W ocenie organu, wobec powyższej zmiany art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93) pogląd o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym, bowiem zmiana ta wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja dokonywana była w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiła czynność techniczną. Poza tym cytowany przepis wskazuje, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Skoro sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną zasadne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z. L., S. J., M.J., S. J. i S. J. w skardze na powyższą decyzję zarzucili błędną wykładnię art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującą uznaniem, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu w drodze administracyjnej oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że z szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że spory dotyczące waloryzacji odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości powinny być załatwiane przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś przez sądy powszechne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Wykładnia art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Ustawodawca w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji już sama redakcja tego przepisu wskazuje, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, załatwiana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy. Takiego sposobu rozstrzygnięcia nie wyklucza przy tym okoliczność, że przepis ten nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Wymóg ten jednak wynika z materii, którą wskazany przepis normuje. Waloryzacja, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy, jest przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej. Sąd podkreślił, że nie można pozbawić strony uprawnionej do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania możliwości weryfikacji dokonanego obliczenia, wyłączając tego rodzaju działanie organu administracji publicznej spod kontroli instancyjnej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego i w konsekwencji jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia czy odszkodowanie zostało w istocie skarżącym wypłacone, czy też nie. W takim stanie sprawy Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy winny przeprowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ustalić uprawnienie stron domagających się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczność czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz samą zasadność waloryzacji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski domagając się jego uchylenia w całości, merytorycznego rozpoznania skargi i jej oddalenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda Lubelski zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dokonujący waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonuje jej w formie decyzji administracyjnej, a nie czynności techniczno-obrachunkowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski podniósł, że treść zmienionego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nałożenie obowiązku waloryzacji między innymi na podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczno-obrachunkową, a nie przeliczeniem odszkodowania ustalanym w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęcie, że organ dokonuje waloryzacji w drodze decyzji prowadziłoby do sytuacji, że w oparciu o ten sam przepis orzekający w sprawie organ administracji dokonuje waloryzacji w drodze decyzji administracyjnej, zaś pozostałe podmioty w drodze czynności techniczno-obrachunkowej, wyłączonej przy tym z kognicji sądów administracyjnych (taki pogląd prawny prezentuje m.in. Tadeusz Woś w publikacji Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, LexisNexis, wyd. III, s. 185-187). Z. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Chociaż w przepisie tym w sposób wyraźny nie została określona forma prawna, w jakiej należy dokonać waloryzacji, to brak określenia w ustawie wprost formy decyzji jako obowiązującej do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie przesądza, że tryb decyzyjny jest w tego rodzaju sprawach wyłączony. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85 (OSNCA 1986, nr 10, poz. 158), o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną nie przesądza jego nazwa czy też forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Źródłem żądania waloryzacji jest akt administracyjny – decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji wysokości ustalonego w decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, leczy administracyjnoprawnego, stąd ewentualny spór co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który jest rozstrzygany na drodze administracyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów Sadu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, OSNCP 1993, nr 10, poz. 174). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 (Lex nr 478286): "Ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy – formy decyzji administracyjnej". Jak podniósł w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny waloryzacja, to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy ustawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Również zakres podmiotów zobowiązanych do waloryzacji wysokości odszkodowania nie wyklucza możliwości wyprowadzenia w tego rodzaju sprawach formy decyzji administracyjnej. Artykuł 1 pkt 2 K.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia do wydawania decyzji mogą być z mocy ustawy powołane inne podmioty. Takie właśnie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z przedstawionych względów skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko, że waloryzacja wysokości odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd taki przyjęty został w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza powołanym wcześniej wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 także w wyrokach: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 103/10, a także z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2013/11. Dodać należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 483/10 (Lex nr 1102851) co do formy waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3, a także ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami zajął stanowisko zbieżne z przedstawionymi wyżej poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.