II SA/Ke 278/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia 31 stycznia 2011r. znak: KTD 5520a/320/10/11 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta J. uchylił na podstawie art. 132 k.p.a. decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje na kat. "A,B" prawa jazdy i zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. "A,B" K. P. oraz we wskazanym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starosty J. o kontrolne sprawdzenie, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, kwalifikacji K. P. do kierowania pojazdami wskazując, iż w okresie od dnia 10.09.200r. do dnia 23.06.2010r. otrzymał 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Starosta J. skierował K. P. na wnioskowany egzamin w terminie do 12.03.2011r. oraz zatrzymał stronie prawo jazdy do chwili uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu. Od tej decyzji K. P. wniósł odwołanie załączając zaświadczenie o odbytym w dniu 28.06.2010r. szkoleniu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów karnych. Starosta J. uznając, iż odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie w trybie art. 132 kpa uchylił swoją decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że odbycie szkolenia skutkuje zmniejszeniem liczby punktów karnych uzyskanych przez stronę o 6 co pozwala na przyjęcie, że liczba punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego wynosi 20. Organ I instancji powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. III SA/Łd 483/06 stwierdzające, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, przewidujący, iż po przekroczeniu liczby 24 punktów nie można, pomimo odbycia szkolenia, odliczyć punktów karnych, jest niezgodny z ustawą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł nie biorący dotąd udziału w sprawie Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędne przyjęcie, iż odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. zmniejszenie o 6 liczby punktów, podczas gdy zgodnie z ust. 6 tego przepisu odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Prokurator wskazał, iż Starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono ponadto obrazę art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym polegającą na błędnym przyjęciu, że udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 8 § 6 ww. rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu, wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy wg prawidłowej interpretacji zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. W uzasadnieniu zarzutów Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jedynie Policja, jako instytucja prowadząca ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może przypisywać punkty na naruszenia, dokonywać wpisów i wsuwać wpisy z ewidencji. Starosta zaś związany jest wskazaną przez Policję liczbą przypisanych punktów karnych. Wpis do ewidencji, jako czynność materialno-techniczna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, lecz kwestia ta nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów karnych uwidocznionych w ewidencji stanowi podstawę rozstrzygnięcia o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, iż zgodnie z przepisami art. 7, 8 kpa wyrażającymi zasadę praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organ ma obowiązek dokonania oceny dowodów na dzień wydania decyzji, a nie na dzień złożenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji. Stan ten oznacza, że Starosta nie mógł pominąć faktu odbycia szkolenia przez K. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Poza sporem pozostaje w sprawie okoliczność, że K. P. w okresie od 10.09.2009r. do 23.06.2010r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które uzyskał łącznie 26 punktów karnych. Przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowiło podstawę wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie zaś do ust. 3 art. 130, kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policję, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z regulacji § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Podstawą stwierdzenia Starosty J. o bezprzedmiotowości postępowania było uznanie (z powołaniem się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.03.2007r. sygn. akt III SA/Łd 483/06), iż w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy. Wymaga podkreślenia, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Źródłami prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe oznacza, że organy administracji nie mogą odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia nawet w sytuacji gdy jest on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd natomiast związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziwie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zasada ta została powtórzona w art. 4 ustawy z 25.07.2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zatem Sąd Administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, że przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmawiając zastosowania art. 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 2002r. naruszył wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności w sposób mający istotny wpływ na jej wynik. Trzeba również podnieść, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie wskazanego unormowania nie zajęło jednoznacznego stanowiska odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 ust. 6. W wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Takie samo stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 275/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 878/08). Wprawdzie w powołanych orzeczeniach przedmiotem rozpoznania była sprawa dotycząca skierowania kierowcy na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1, jednak z uwagi na ten sam cel regulacji zawartych w art. 124 ust.1 pkt 2 lit b jak i w art. 114 ust.1 pkt 1 lit b Prawa o ruchu drogowym, rozważania zawarte w uzasadnieniach tych wyroków mają w całości zastosowanie w niniejszej sprawie i skład orzekający w pełni je podziela. Zapis zawarty w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust.1 pkt "1 lit b prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Przepis wskazuje tu jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Pozostaje do rozważenia kwestia możliwości uwzględnienia przez organ odbycia szkolenia i jego skutków w postaci zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła 24 punkty karne. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy (§ 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę jako organ administracji publicznej, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji Starosta nie jest władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z powodu naruszeń, których się dopuścił. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie, w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006r. I OSK 1087/05). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Z analizy przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, iż skutki zmniejszenia ilości punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego spowodowane odbyciem szkolenia mogą dotyczyć wyłącznie osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych wpisanych tymczasowo nie przekroczyła 24 punktów. Wbrew podniesionym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom Starosty J.ego, reguły postępowania wyrażone w art. 7 i 8 kpa nie uzasadniają przyjęcia, iż organ ten zobowiązany był do uwzględnienia skutków jakie powoduje odbycie szkolenia bez względu na termin w którym ono nastąpiło. Uwzględnienie wszelkich zmian stanu faktycznego może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnego stanu prawnego, a ten z uwagi na istniejące unormowania nie daje organowi I instancji podstaw do działania we wskazanym wyżej zakresie. Zaprezentowana wykładnia omawianych przepisów jest również zgodna z istotą systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz z celami, jakim ma system ten służyć. System ten umożliwia kierowcy samokontrolę i samodoskonalenie. Otrzymanie ostrzeżenia stanowi dla kierowcy sygnał, iż dalsze naruszanie przepisów ruchu drogowego może spowodować skierowanie go na egzamin sprawdzający lub odebranie prawa jazdy; zmusza go to do bardziej ostrożnej jazdy. W konsekwencji prowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest celem nadrzędnym działań wszystkich organów funkcjonujących w sferze ruchu drogowego (R.A. Stefański, (w:) Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008, wyd. III.). Temu samemu celowi służy również instytucja zmniejszania liczby punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego w drodze udziału w szkoleniu, którego rolą jest uświadomienie skutków naruszania przepisów ruchu drogowego, zwłaszcza przepisów kształtujących zasady bezpiecznego zachowania się w tym ruchu. Aby przedstawione cele zmniejszania liczby punktów za udział w takim szkoleniu mogły zostać spełnione, koniecznym jest aby kierowcy naruszający przepisy ruchu drogowego świadomie i odpowiedzialnie kontrolowali swoją sytuację i podejmowali zawczasu dopuszczone przez prawo działania prowadzące do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Udział w szkoleniu nie może natomiast być tylko sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym). Dlatego nie można zaakceptować wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym, dopuszczającej stosowanie art. 130 ust. 3 tej ustawy bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów. Pogląd, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych, po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby w ogóle możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Ujawnione naruszenie prawa procesowego polegające na uchybieniu przez Starostę J. art. 6 kpa poprzez bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia i w rezultacie przyjęcie, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i lit a p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody organ I instancji przekaże odwołanie K. P. celem rozpatrzenia organowi II instancji. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie administracyjne zwróci również uwagę na okoliczność, że określenie w decyzji organu I instancji terminu do poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Nie jest nim w szczególności przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, nie przewiduje natomiast terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim terminie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2010r. sygn. I OSK 190/10, z dnia 13 października 2010r. sygn. I OSK 1702/09).