II OSK 493/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W., wyrokiem z 25 lipca 2011 r., IV SA/Wa 935/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscem postojowym na parterze, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego J. i M. W. posiadają interes prawny uprawniający ich do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2008 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istnienie po stronie podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego interesu prawnego ocenia się więc według chwili zgłoszenia żądania w tym przedmiocie. Z materiału sprawy wynika, że są oni współwłaścicielami działki nr [A] oddzielonej od terenu inwestycji objętej ww decyzją działką nr [B] i oddalonej od niej o ok. 40 m. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z poddaszem użytkowym, na której wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni gruntu wynosi 25%. Bez wątpienia zatem nieruchomość ta znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. Inwestycja, której dotyczy decyzja kwestionowana w trybie nieważnościowym przez jej funkcję (choć mieszkaniową, ale wielorodzinną), zagospodarowanie działki, w tym ukształtowanie i cechy obiektu (wysokość 13 metrów i wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 50%) może mieć wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działki przez skarżących. W tych okolicznościach sprawy słusznie uznano, iż skarżący mają przymiot strony, który jest niezbędny do kwestionowania ostatecznej decyzji w trybie nieważnościowym. Dochodząc z kolei do powyższego wniosku prawidłowym działaniem organu rozstrzygającego sprawę w drugiej instancji powinno być uchylenie decyzji własnej z [...] listopada 2010 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony wnioskodawców i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w zakresie obejmującym ocenę, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym z [...] lutego 2008 r. dotknięta jest przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 K.p.a., na którą powołują się wnioskodawcy. Tymczasem Kolegium decyzją z [...] marca 2011 r. - na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] listopada 2010r. i stwierdziło, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2008 r. W jej uzasadnieniu wskazało, że rozpatrzenie wniosku J. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nastąpi w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Mając za podstawę przytoczone normy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. należało stwierdzić, iż rozstrzygnięcie Kolegium podjęte, na tych właśnie podstawach prawnych, w zaskarżonej decyzji nie odpowiada swoją treścią rozstrzygnięciu, jakie przewidują owe przepisy. Działanie organu oparte na przytoczonych przepisach wskazywałoby, iż intencją Kolegium było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2010 r. z obrotu prawnego z racji niezgodności jej z prawem i wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2008 r., co z kolei musiałoby prowadzić do orzeczenia co do istoty w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww decyzji. W istocie jednak podjętym rozstrzygnięciem nie zakończono w żaden sposób postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez J. i M. W. Rozstrzygnięciem tym organ jedynie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2010 r., natomiast nie orzekł merytorycznie w sprawie, ani też nie zakończył sprawy w inny sposób, procesowo dopuszczalny. Przedmiotowym rozstrzygnięciem i stwierdzeniem, że rozpatrzenie wniosku ww uczestników postępowania nastąpi w odrębnym postępowaniu Kolegium stworzyło niejako sytuację taką, że z jednego wniosku o stwierdzenie nieważności toczyłyby się dwa postępowania nieważnościowe, tj. obecnie kontrolowane przez Sąd i to przyszłe, które organ zapowiedział w zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.): 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć znaczenie na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, że samorządowe kolegium odwoławcze, działające jako organ drugiej instancji rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego kolegium, może, a nawet powinno wydać decyzję kasacyjną uchylającą własną decyzję pierwszej instancji i przekazać same sobie postępowanie w sprawie do ponownego rozpatrzenia, 3) art. 141 § 4 c p.p.s.a. poprzez faktyczny brak wskazania co do dalszego toku postępowania w zależności od sposobu wykonania wskazań zawartych w skarżonym wyroku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. WSA błędnie uznał, iż "prawidłowym działaniem organu rozstrzygającego sprawę w drugiej instancji winno być uchylenie decyzji własnej z [...] listopada 2010 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony wnioskodawców i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a." czyli, że Kolegium powinno tą decyzję uchylić i przekazać - samo sobie - tą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pogląd ów stoi w jaskrawej sprzeczności zarówno ze stanowiskiem doktryny, jak i z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 zd. ostatnie, art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost (Adamiak, [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008 r., art. 127, Nb 2 i 5). Analogiczny pogląd - o braku możliwości zastosowania przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 138 § 2 k.p.a. - prezentowały wielokrotnie sądy administracyjne. Dla przykładu – por. wyrok NSA z 2 września 2009 r., GSK 18/09, Lex nr 596679, wyrok WSA w Gliwicach z 8 lipca 2009 r., III SA/Gl 116/09, Lex nr 523454, wyrok WSA w Poznaniu z 6 maja 2008 r., III SA/Po 667/07, Lex nr 499897, wyrok NSA z 22 stycznia 2008 r., II GSK 291/07, Lex nr 447829, czy wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 235/06, Lex nr 235165. Kolegium, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mogło (przy założeniu, że nie zachodziły np. przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.) wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., to jest, w zależności od okoliczności sprawy: 1) utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, 2) uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, 3) umorzyć postępowanie drugoinstancyjne. Z okoliczności sprawy, w toku której wydana została uchylona przez WSA decyzja Kolegium z [...] marca 2011 r., wynika, że w sprawie tej nie zachodziły przesłanki do zastosowania pierwszej i trzeciej z wymienionych możliwości. Kolegium stoi na stanowisku, że prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając bowiem zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za trafne, uchyliło swą wcześniejszą decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy - a ową "istotą sprawy" było w tym przypadku ustalenie, czy faktycznie, jak chciało Kolegium orzekające jako organ pierwszoinstancyjny, zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy, czy też odmowa wszczęcia takiego postępowania była nieuzasadniona. Nawet gdyby uznać, że bardziej właściwe byłoby w tym przypadku uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy, to nie sposób zasadnie twierdzić, że odmienne w tym zakresie działanie Kolegium mogło mieć nie tylko istotny, ale w ogóle jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W obu wskazanych przypadkach - uchylenia decyzji pierwszej instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji – przywołana zostałaby ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a i tak konieczne stałoby się merytoryczne rozpatrzenie - w dwóch instancjach - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy. Przypomnieć należy, że na konieczność wykazania, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny wielokrotnie wskazywały w swym orzecznictwie sądy administracyjne. Dla przykładu, w wyroku z 16 kwietnia 2010 r., I FSK 484/09, Lex nr 594005) Sąd podkreślił m.in., że istotny wpływ na wynik sprawy ma jedynie takie uchybienie, które może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem, w wyroku zaś z 15 września 2009 r., I OSK 92/09, Lex nr 595613, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Ponadto, WSA w Gdańsku w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., I SA/Gd 910/08, Lex nr 519905 przyznał, że uchybienia nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W wyroku z 11 stycznia 2006 r., (sygn. akt II GSK 332/05, LEX nr 193380) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 tej ustawy, jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny. Por. również wyrok NSA z 26 lipca 2005 r., FSK 2007/04, LEX nr 175911. Kolegium świadomie ograniczyło zakres swego rozstrzygania w decyzji z [...] marca 2011 r. do oceny, zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy. Bez wątpienia zatem zgodzić się należy z WSA, że podjętym rozstrzygnięciem nie zakończono w żaden sposób postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez J. i M. W. Za całkowicie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w okolicznościach sprawy uznać należy wyrażone w skarżonym wyroku stanowisko, jakoby "przedmiotowym rozstrzygnięciem (...) Kolegium stworzyło niejako sytuację taką, że z jednego wniosku o stwierdzenie nieważności toczyłyby się dwa postępowania nieważnościowe, tj. obecnie kontrolowane przez Sąd i to przyszłe, które organ zapowiedział w zaskarżonej decyzji". Brak jest podstaw do podzielenia powyższych obaw WSA, już choćby z tego względu, że postępowanie zakończone uchyloną decyzją Kolegium nie było postępowaniem nieważnościowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, jego przedmiotem bowiem nie było merytoryczne rozpatrzenie wniosku J. i M. W., lecz ograniczało się do oceny, czy takie postępowanie nieważnościowe może zostać przeprowadzone. Dopiero po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i uchyleniu decyzji Kolegium z [...] listopada 2010 r. możliwe było przeprowadzenie postępowania nieważnościowego z wniosku J. i M. W. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Decyzja Kolegium z [...] marca 2011 r. nie wszczynała postępowania nieważnościowego, a ograniczała się do oceny, czy istniały podstawy do odmowy takiego wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Również i w tym zakresie skarżony wyrok uznać należy za wadliwy. WSA, uchylając decyzję Kolegium z [...] marca 2011 r., powinien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, do czego obligował go art. 141 § 4 ustawy. Tymczasem, jeśli nie liczyć niewykonalnego de facto, bo sprzecznego z obowiązującym prawem, odesłania do art. 138 § 2 k.p.a., wskazań takich w uzasadnieniu skarżonego wyroku doszukać się nie sposób. W wyroku z 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05, LEX nr 263821 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei NSA w wyroku z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, stwierdził, iż uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wymienione unormowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, że samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego kolegium powinno wydać decyzję kasacyjną uchylającą własną decyzję pierwszej instancji i przekazać same sobie postępowanie w sprawie do ponownego rozpatrzenia ma usprawiedliwione podstawy. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całej rozciągłości pogląd, że organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może wydać decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., bo przepis ten nie ma odpowiedniego zastosowania w tym postępowaniu. W tym postępowaniu bowiem, które jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania, sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana przez ten sam organ. Uchylanie własnej decyzji i przekazywanie sobie sprawy do ponownego rozpoznania byłoby więc tylko zbędnym przedłużeniem procesu jej załatwienia. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ rozpoznający sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może wydać innej decyzji niż jedna z przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Z tego względu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2011 r., nr [...] należało uchylić, ponieważ w zakresie, w jakim Kolegium orzekło w niej, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2008 r., rozstrzygnięcie zapadło bez podstawy prawnej. W tej sytuacji, ocena tego uchybienia organu pod kątem wpływu na wynik sprawy jest bezprzedmiotowa. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziwszy brak przesłanek warunkujących stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu na dzień [...] marca 2011 r.) wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji powinno na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine uchylić własną decyzję z [...] listopada 2010 r. i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.