II GSK 843/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Rz. – M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 22/10 w sprawie ze skargi M. Rz. – M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 22/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, oddalił skargę. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent m.st. W. wydał M. Rz. zezwolenie nr [...]na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie wielobranżowym usytuowanym przy ulicy W. [...] w W. Zezwolenie zostało wydane od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] października 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Działalności Gospodarczej i Zezwoleń dla Dzielnicy B. m.st. W., działając z upoważnienia Prezydenta m.st. W., na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 23 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t.: Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.: dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) cofnął M. Rz. wyżej wymienione zezwolenie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2008 r. Straż Miejska m.st. W. [...] Oddział Terenowy poinformowała o ujawnionym w dniu [...] listopada 2008 r. przypadku sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w placówce handlowej o nazwie "Alkohole 24" usytuowanej przy ul. W. [...] w W. Dokładny czas zdarzenia i asortyment sprzedaży potwierdzają zarówno zeznania świadków (funkcjonariusza Straży Miejskiej – str. P. B., funkcjonariusza policji – sierż. P. K., dwóch nieletnich – S. M. i K. Ż. oraz sprzedawczyni – M. K.), jak też wydruk z kasy fiskalnej z dnia [...] listopada 2008 r. z godziny 2004. Po rozpatrzeniu odwołania M. Rz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że argumenty zgłoszone w odwołaniu nie dają podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprzedawczyni zażądała od nieletniego nabywcy dokumentu tożsamości, jednak z powodu zastraszenia jej przez tego nabywcę, mimo braku okazania żądanego dowodu, sprzedała mu alkohol. Okoliczność tę przyznał nieletni, sprzedawczyni oraz funkcjonariusz Straży Miejskiej i Policji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że już jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej uzasadnia cofnięcie zezwolenia. Ponadto, że ewentualny wyrok wydany przez Sąd Rejonowy w sprawie z oskarżenia publicznego przeciwko sprzedawczyni nie może przesądzić o uchyleniu decyzji administracyjnej w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, albowiem pomiędzy organem administracji publicznej a osobą posiadającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych istnieje stosunek administracyjnoprawny, a sankcja prawna określona w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest reżimem odpowiedzialności o charakterze administracyjnym, odmiennym od przyjętego w Kodeksie postępowania karnego. W związku z powyższym wydane przez Sąd Rejonowy orzeczenie o winie lub jej braku wobec sprzedawczyni nie ma wpływu na postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. Rz. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. przez wydanie decyzji przy braku prawomocnego wyroku w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Rejonowy dla W. – Ż. [...] Wydział Karny z oskarżenia publicznego przeciwko ekspedientce w sytuacji działania pod wpływem groźby karalnej, tj. okoliczności wyłączającej winę. Ponadto zarzucił rażącą niewspółmierność i dolegliwość zaskarżonej decyzji w stosunku do niezawinionego działania skarżącego jako przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż fakt sprzedaży alkoholu osobie nieletniej nie budzi wątpliwości. Następnie Sąd dokonał wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z czego wyprowadził wniosek, że każda, nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia. Podkreślił, że stanowisko zajęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06; 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 198/2005; wyrok z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06). Sąd I instancji ustosunkowując się natomiast do zarzutu związanego z nieuwzględnieniem przez organ faktu toczącego się postępowania karnego w stosunku do ekspedientki wskazał, iż kwestia ta nie mogła być uznana za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., bowiem nawet brak ustawowych znamion czynu zabronionego, czyli winy ekspedientki pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego dotyczącego sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Ustalenie winy jest domeną prawa karnego, zaś odpowiedzialność z tytułu złamania zakazu sprzedaży alkoholu osobie nieletniej na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością obiektywną niezależną od istnienia winy. Dlatego też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., (sygn. akt II GSK 175/06) zostało podkreślone, że nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, odnosi się do jednokrotnego działania. W tym przepisie wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Stanowi natomiast warunek odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 tej ustawy, polegającego na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom. W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne działały w granicach uznania i zgodnie z celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uznania, iż do sprzedaży alkoholu osobom nieletnim doszło na skutek przestępstwa. Akcentowana przez stronę koncepcja "groźby karalnej" nie została w żaden sposób wykazana w toku postępowania, w szczególności z materiału dowodowego nie wynika, aby zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie karne w tym zakresie. W skardze kasacyjnej M. Rz. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: obrazę art. 2 Konstytucji RP, art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez zastosowanie niekonstytucyjnych zasad wykładni prawa i w efekcie bezzasadne przyjęcie, iż w tym zakresie odpowiedzialność przedsiębiorcy wobec organów władzy publicznej znajduje oparcie na zasadzie ryzyka, 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 113 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego oraz nieadekwatność uzasadnienia wyroku z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że stopień zastosowanych zabezpieczeń i wyszkolenia personelu jednoznacznie wskazywał, iż skarżący zachował wszelką, przyjętą w stosunkach danego rodzaju, staranność. Nadto stwierdził, iż żadna, nawet najwyższa staranność nie jest w stanie spowodować całkowitego wyeliminowania ryzyka naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi w sytuacji przestępczego działania osób trzecich. Zastosowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skarżący uznał za niekonstytucyjną, albo za sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Ponadto wskazał, iż uzasadnienie wyroku pozbawione jest jakiejkolwiek analizy pozwalającej poznać argumentację, która stała za jednoznacznie podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. Podniósł, iż Sąd w motywach wyroku skupił się na zarzucie, którego skarżący nie stawiał tj. "jednorazowości działania", co w efekcie uzasadnia stanowisko skarżącego uznające motywy wyroku za nieadekwatne i niezrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został prawidłowo uzasadniony, a tym samym skarżący nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie zarzut ten jest wyrazem braku zaakceptowania, dokonanej przez Sąd I instancji, wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należy zauważyć, iż skarżący nie kwestionuje samego faktu jednorazowej sprzedaży napoju alkoholowego (dwóch piw) osobie nieletniej, a jedynie błędną i niekonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zakładającą odpowiedzialność przedsiębiorcy na zasadzie ryzyka. Stąd też na wstępie wypada wskazać, iż obecnie można mówić o utrwalonej interpretacji art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadającej mu ustaloną treść normatywną. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych jedyną przesłanką zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest obiektywne nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym zakazów i ograniczeń tej sprzedaży przewidzianych w ustawie. Stosownie do powołanego przepisu, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży podlega cofnięciu w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Ustawodawca nie różnicuje skutków nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia, ani też od ilości dokonanych naruszeń. Dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia też wina sprzedawcy, ponieważ wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia (wina jako warunek odpowiedzialności karnej została przewidziana w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Nie ma również znaczenia to czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej. Ponadto bez znaczenia jest to czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży. I w końcu nie ma znaczenia ewentualny aspekt ekonomiczny, ponieważ przeciwdziałanie zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm, nie może podlegać relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotu gospodarczego. Zatem, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, każda, nawet jednorazowa, sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi podstawę do cofnięcia przez uprawniony organ zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie unormowaniem każdego przejawu naruszenia przepisów ustawy. Ratio legis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest dążenie do eliminowania z obrotu napojami alkoholowymi tych przedsiębiorców, którzy dopuszczają się naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego też w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad obrotem napojami alkoholowymi, można wyciągnąć dalej idące konsekwencje, sprowadzające się w efekcie do cofnięcia nie tylko zezwolenia, z którym związane jest naruszenie, ale także pozostałych zezwoleń udzielonych podmiotowi i dotyczących danego punktu handlowego (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07). Przedsiębiorca, który sprzedał piwo osobie nieletniej, chociażby jednokrotnie, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w przyszłości, a tym samym nie daje rękojmi należytej realizacji zadań wynikających z powołanej ustawy. Omawiany przepis jakkolwiek zawiera dość restryktywne rozwiązanie, to jego interpretacja nie narusza określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Przewidziane w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jednym z instrumentów w walce ze zjawiskiem alkoholizmu i stanowi sankcję administracyjną za naruszenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18, ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, niezależny od istnienia winy. Należy bowiem pamiętać, iż nadrzędnym celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na co wskazuje chociażby treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jest ochrona prawidłowego fizycznego, psychicznego i społecznego rozwoju społeczeństwa. Toteż ryzyko ewentualnej utraty (na jakiś czas) zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi obciąża wyłącznie tego przedsiębiorcę. Należy jednak zauważyć, iż przedsiębiorca ma możliwość uniknięcia negatywnych konsekwencji cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedawca ma bowiem prawo do wylegitymowania nabywcy napoju alkoholowego. Skorzystanie z tego uprawnienia zależy wyłącznie od woli sprzedawcy i przysługuje bez względu na sposób postrzegania wieku osoby kupującej. W istocie zatem od przedsiębiorcy zależy dochowanie ustawowych zasad dystrybuowania napojów alkoholowych, a skoro tak to jest on zobowiązany zorganizować sprzedaż napojów alkoholowych w taki sposób, aby nie doszło do ich naruszenia. Stąd podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność (sprzedaż pod wpływem groźby), nie może stanowić przesłanki uwalniającej od odpowiedzialności, albowiem wskazuje ona na istnienie nieprawidłowości w zakresie organizacji sprzedaży napojów alkoholowych przez skarżącego. Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Końcowo wypada zauważyć, iż zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym na przestrzeni ostatnich lat orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05; wyrok z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 923/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 167/10), a także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (patrz: wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09). Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za właściwe wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, która nie wystąpiła w niniejszej sprawie, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Jak wcześniej zostało wywiedzione utrwalona interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadała mu ustaloną treść normatywną. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.