I OSK 64/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 548/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. J. L. wystąpiła w dniu 15 marca 2011 r. z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem Z. K. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach decyzją z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Organ uzasadnił swoje rozstrzygniecie tym, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji J. L. wskazała, że matka jej nie może opiekować się swoim mężem, gdyż sama wymaga pomocy innych osób. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak:[...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Dwikozy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Dwikozach, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07 oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym (II SA/Rz 922/09) nie jest prawidłowe stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym pozostawanie przez Z. K. w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Tym niemniej rozstrzygnięcie organu I instancji uznało za prawidłowe z uwagi na to, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i dlatego, zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że nie można jej zaliczyć do osób rezygnujących z zatrudnienia, czy też nie podejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA w sprawie I OSK 1987/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 548/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z 18 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. O ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi – wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" – negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą, o tyle skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia, a przede wszystkim, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego (bycie jego właścicielem bądź współwłaścicielem) stanowi taką negatywną przesłankę. Należy odnotować, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie jest odosobnione, albowiem zostało ono wyrażone między innymi w wyrokach: WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 3371/11 oraz w jednym wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 229/11 i II SA/Ke 439/11 (dostępnych w intemetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią przemawiają następujące okoliczności. Przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Z kolei gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas w art. 17 ust. 5 wprost wskazałby, że świadczenie to nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. Sąd podkreślił, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżąca otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest zdaniem składu orzekającego, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że właściciel gospodarstwa rolnego jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznania, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował), zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu sam fakt posiadania, a nawet i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów i w związku z tym ustali, czy wielkość i struktura posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego oraz powoływana przez nią zarówno w skardze jak i w toku postępowania przed organem I instancji okoliczność (potwierdzona w sporządzonej przez pracownika socjalnego ocenie sytuacji rodziny zawartej w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego), że na skutek powodzi z 2010 r. produkcja rolna w jej gospodarstwie rolnym nie została wznowiona, dają podstawę do uznania, że gdyby nie choroba ojca, byłaby ona w stanie podjąć inne zatrudnienie. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie: – naruszenia prawa materialnego, a mianowicie obrazie przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić zatem należy, że wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Artykuł 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i stanowi, że oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedstawiona wyżej regulacja nie wymienia zatem pracy we własnym gospodarstwie rolnym jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W omawianej sprawie konieczna jest nie językowa lecz funkcjonalna wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr1555/IV kadencja) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne, jak wynika z dalszej części tego uzasadnienia, jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07 uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga zatem rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rolniczych. Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2136/11. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 ww. ustawy uznać należy za usprawiedliwiony. Ponieważ nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.