I OSK 2240/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 19/12 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 czerwca 2012 r. I SA/Wa 19/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) oddalił skargę J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: "SKO w Siedlcach" lub "Kolegium") z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Po rozpatrzeniu podań J. S. decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Burmistrz S. odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego w łącznej kwocie 8820 zł na miesiąc czerwiec 2011 r., w tym na: "artykuły piśmienne i kserowanie – 100 zł, utrzymanie telefonu komórkowego – 200 zł, świece – 100 zł, kostium kąpielowy i karnet na basen – 250 zł, kalosze – 100 zł, torbę na zakupy – 200 zł, ciśnieniomierz – 350 zł, obuwie skórzane – 350 zł, gaz w butlach – 320 zł, odzież – 500 zł (kurtka, spodnie, bielizna), wodę – 750 zł, leki i leczenie – 2000 zł, kołdrę z wełny merynosa i pościel – 400 zł, pralnię – 150 zł, leczenie zębów w kwocie 2000-2500 zł i leczenie zęba w kwocie 500-600 zł". W podstawie prawnej organ powołał się na dyspozycję art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 107 ust. 1 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm., zwana dalej "Ups"). Powodem odmowy była niemożliwość przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pomimo umówionej na 26 lipca 2011 r. (po uwzględnieniu wniosku strony, co do dnia i godziny) wizyty pracowników organu pomocy społecznej na posesji wnioskodawczyni, ta nie wpuściła ich do domu. Okoliczność tę oceniono jako brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 Ups. Po rozpatrzeniu odwołania J. Sz. SKO w Siedlcach decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 Ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznawane jest w drodze uznania administracyjnego, dlatego spełnienie kryteriów ustawowych, w tym dochodowych wynikających z art. 8 Ups, nie oznacza, że stronie służy roszczenie o taką pomoc. Zgodnie z art. 4 Ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania, jak stanowi art. 11 ust. 2 Ups, może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Za jedną z sytuacji uznawanych za brak współdziałania jest uniemożliwienie organowi przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, na co wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.09.2008 r., I OSK 1513/07 i z 2.10.2008 r., I OSK 37/08. Kolegium ustaliło, że J. Sz. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Źródłem utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 324,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł, ponadto w każdym miesiącu strona ubiega się o kilkunastotysięczne zasiłki na powtarzające się potrzeby, w tym w czerwcu 2011 r. złożyła kilkanaście wniosków z prośbą o pomoc materialną w łącznej kwocie 8820 zł. Niemniej, wnioskodawczyni nie współpracowała z ośrodkiem pomocy społecznej, albowiem uniemożliwiła przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ostatni wywiad przeprowadzono w kwietniu 2010 r. Okoliczność tę organ odwoławczy uznał za podstawę do odmowy przyznania żądanej pomocy. Skargę na powyższą decyzję SKO w Siedlcach do WSA w Warszawie wniosła J. Sz. W uzasadnieniu skargi odwołała się do swojej trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej oraz zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o kłamliwe stwierdzenia kierownika MOPS w Sulejówku, który zmusza ją do podpisywania niewypełnionych druków wywiadu środowiskowego, czego odmawia. Oświadczyła, że od 22 lipca 2006 r. nie otrzymała żadnej pomocy społecznej, od tego czasu ma być systematycznie szykanowana, szkalowana oraz terroryzowana. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem organów, jakoby co miesiąc wnioskowała o kilkunastotysięczną pomoc. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie 6 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając organom przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne zastosowanie art. 11 ust. 2 Ups, jak też zaniechanie poczynienia z urzędu ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę rzeczywistej sytuacji wnioskodawczyni i powodów nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 Ups. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że celem pomocy społecznej świadczonej na mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Ups) jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Służy temu m.in. świadczenie w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 Ups. Jednak w art. 4 Ups nałożono na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy, w tym brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej polegający na odmowie lub uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia, stosownie do art. 11 ust. 2 Ups. Taka okoliczność uniemożliwia bowiem organowi prawidłowe ustalenie rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawczyni. W ocenie sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy miały podstawę do odmowy przyznania stronie żądanego świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 Ups. Regulacja ta została zastosowana bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Rodzinny wywiad środowiskowy i jego aktualizacja stanowią bowiem zasadniczy dowód w postępowaniu w sprawie udzielenia pomocy społecznej i nieodzowny element postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Niemożność ich przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonanie aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Zarazem ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności i nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Działania strony utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. WSA w Warszawie uznał, że okoliczność taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po otrzymaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego pracownicy organu dwukrotnie próbowali przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania skarżącej, przy czym po raz drugi dostosowując się do wskazanego przez nią dnia i godziny. Jednak w wyznaczonym terminie prowadzenie wywiadu okazało się niemożliwe z uwagi na nie wpuszczenie przez stronę pracowników do domu, odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i odmowę udzielenia rzeczowych odpowiedzi na stawiane pytania. Jak wynika z treści notatki urzędowej pracownika socjalnego z 26 lipca 2011 r. zachowanie skarżącej było wyjątkowo niewłaściwe, przejawiające się agresją słowną i zarzutami wobec pracowników pomocy społecznej. Taki sposób udzielania informacji i prowadzenia rozmowy z pracownikiem socjalnym świadczył o całkowitym lekceważeniu przez skarżącą podejmowanej przez pracownika czynności i braku współdziałania w przedstawieniu jej aktualnej sytuacji osobistej, majątkowej i życiowej. Postawa taka uniemożliwiła organowi faktyczną ocenę sytuacji życiowej wnioskodawczyni, jej warunków mieszkaniowych i zmian w substancji mieszkaniowej, oceny wyposażenia mieszkania. Stanowisko skarżącej, że jej sytuacja finansowa jest organowi znana, nie zwalniało organu od podejmowania czynności nałożonych ustawą, w tym przeprowadzenia wywiadu lub jego aktualizacji stosownie do art. 107 ust. 4 Ups. Sąd I instancji podał ponadto, że skarżąca posiada pełną zdolność do czynności prawnych i ponosi odpowiedzialność w sferze prawnej za swoje działania. Aktywność procesowa skarżącej przemawia za uznaniem, że jest zdolna do dbania o własne interesy. Brak było podstaw, aby organy traktowały ją w sposób szczególny. Nie sposób było także przyjąć, że J. Sz. nie rozumiała konsekwencji braku współdziałania z organami pomocy społecznej, tym bardziej, że była o tych skutkach uprzedzana przez organ. Skarżąca zgłaszała wygórowane żądania finansowe, oczekując natychmiastowego ich spełnienia, ale nie współdziała z pracownikami socjalnymi. Z jej pism sąd I instancji wywiódł roszczeniową postawę wobec organów pomocy społecznej, a jednocześnie brak chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa mogła stanowić podstawę wydania decyzji odmownej z art. 11 ust. 2 Ups. Jednocześnie sąd wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia, skarżąca wbrew swoim wywodom nie pozostawała bez pomocy od 2006 r., ponieważ w tym okresie otrzymywała realną pomoc społeczną, której miesięczna wysokość często przekraczała wartość najniższej emerytury. Skargę kasacyjną od wyroku z 6 czerwca 2012 r. wniósł pełnomocnik skarżącej, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 9 i 10 K.p.a., 2. prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 100 ust. 1 Ups i § 1 – 5 rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138, dalej jako: "rozporządzenie z 2011") i w efekcie niezasadne niezastosowanie art. 11 ust. 2 Ups. W ocenie autora skargi kasacyjnej sąd I instancji zastosował przepisy art. 11 ust. 2 i art. 107 Ups oraz cyt. rozporządzenia z 2011 niezgodnie z ich celem, "przedkładając biurokratyczną poprawność nad istotę rozwiązań prawnych i rzeczywistą potrzebę udzielenia pomocy". Sąd powinien ocenić, czy organy należycie zastosowały się do wymogów art. 9 i 11 K.p.a., zatem czy w prawidłowy sposób wyjaśniły skarżącej wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organy nie wyjaśniły przyczyn danego zachowania strony, jej złej woli, a przez to zastosowanie art. 11 ust. 2 Ups odbyło się z całkowitym oderwaniem od celów Ups. Stosownie zaś do art. 100 Ups organy powinny przy udzielaniu pomocy społecznej kierować się dobrem osoby korzystającej z pomocy, ta zaś dyrektywa miała nie zostać zastosowana wobec skarżącej. Zarzucono ponadto wyprowadzenie niekorzystnych wniosków dla skarżącej z faktu prowadzenia licznych postępowań w jej sprawach. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., I OSK 1791/11 (Baza Orzecznictwa LEX nr 1145070), pełnomocnik skarżącej naprowadza, że materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do uznania, iżby zła wola strony miała być przyczyną braku współdziałania z organem pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej "Ppsa"), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów procesowych, to w petitum skargi kasacyjnej wskazano na art. 9 i 10 K.p.a., podczas gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. W myśl art. 175 § 1 Ppsa skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z założenia zapewniać to ma niezbędny profesjonalizm w sporządzeniu skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, biorąc pod uwagę wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w istocie chodzi o niedostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 9 i 11 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów sprowadził się do zacytowania ich treści i stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, aby którykolwiek z organów wyjaśniał skarżącej znaczenie art. 4 lub 11 Ups, a "sąd nie badał tej kwestii". Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ups poprzez ich niezastosowanie w zw. z art. 100 ust 1 Ups i §§ 1-5 rozporządzenia z 2011, a w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 Ups. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie eksponuje, że sąd I instancji w ślad za organami nie uwzględnił podstawowych dyrektyw w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, nadto nie dociekał wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. Tak określonych zarzutów wobec wyroku sądu I instancji nie sposób podzielić. Węzłowym zagadnieniem w sprawie jest prawidłowość oceny dokonanej przez WSA w Warszawie odnośnie do trafności odmowy udzielenia pomocy społecznej J. Sz. poprzez zastosowanie konstrukcji przewidzianej w art. 11 ust. 2 Ups. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Ups m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że "obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji". Wskazuje się przy tym, że z uwagi na fakt, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie strony, to na niej spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności w aspekcie uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględniając przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r., I OSK 571/11, LEX nr 965925). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r. (I OSK 204/11, LEX nr 990214) i z dnia 19 kwietnia 2011 r. (I OSK 60/11 LEX nr 1081038) wskazano, że wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Podzielić należy to stanowisko wyrażone w orzecznictwie, wedle którego uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 Ups (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2011 r. (I OSK 2053/10, LEX nr 990216). Zgodnie z art. 107 ust. 1 Ups w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się "w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...)". Wedle art. 107 ust. 4 Ups "W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na znaczenie dowodowe przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Trafnie także wyeksponowano nakaz współdziałania strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej z organem rozpoznającym wniosek o jej przyznanie, gdy chodzi o przeprowadzenie wywiadu. Nie jest trafny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby sąd nie zweryfikował wersji skarżącej, wedle której brak współpracy miał występować po stronie pracowników organu pomocy społecznej z pominięciem zastosowania pouczenia z art. 9 i 11 K.p.a. Art. 11 K.p.a. odnosi się do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Załatwienie sprawy następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a. ab initio). Zarówno organ I, jak i organ II instancji w uzasadnieniu swych decyzji precyzyjnie wskazali przyczynę negatywnego załatwienia wniosku J. Sz. – brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, z tych względów zarzut naruszenia przez organy art. 11 K.p.a. i nie dostrzeżenie tego faktu przez sąd a quo jest chybiony. Sąd I instancji prawidłowo i wyczerpująco przeanalizował na podstawie akt sprawy zachowanie skarżącej oraz pracowników organu, którzy usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy u skarżącej kasacyjnie. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Cyt. przepis zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto do czuwania nad tym, aby strony i osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku pismem z 7 czerwca 2011 r. poinformowała J. Sz. o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, a przy braku możliwości przeprowadzenia takiego wywiadu w terminie wyznaczonym przez organ wobec nieudostępnienia wejścia na posesję strony pracownikom pomocy społecznej, w kolejnym piśmie z 30 czerwca 2011 r. strona została poinformowana, że ponowny brak umożliwienia sporządzenia wywiadu skutkować będzie odmową przyznania świadczenia z tytułu braku współpracy. Organ spełnił przeto swój obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. informując o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ups poprzez ich niezastosowanie w zw. z art. 100 ust 1 Ups i §§ 1-5 rozporządzenia z 2011, a w efekcie niezasadnego zastosowania art. 11 ust. 2 Ups. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 Ups stanowią "normy nadrzędne określające sposób stosowania rozwiązań wyjątkowych", za które uznaje się konstrukcję zawartą w art. 11 ust. 2 Ups. Poglądu tego w aspekcie stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić. Wedle art. 2 ust. 1 Ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W literaturze wskazuje się, że wyrażona w cyt. przepisie zasada subsydiarności (pomocniczości) wynika z założenia o samodzielności (domniemania samodzielności) osoby i rodziny, państwo zaś udziela pomocy tylko w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych (por. W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 16). Z kolei art. 3 ust. 1 Ups określa, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś art. 100 ust. 1 Ups stanowi, że "W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia". Stosowanie cyt. przepisów w żaden sposób nie determinuje normy art. 11 ust. 2 Ups jako przepisu zawierającego rozwiązanie o charakterze wyjątkowym. Sąd przychyla się do tych poglądów judykatury, w których wskazywano, że przepis art. 11 ust. 2 Ups nie zakłada konieczności spełnienia innych warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa była możliwa. Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może ocenić czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, LEX nr 595567). Podzielić także należy to stanowisko, wedle którego niereagowanie na kolejne wezwania do umożliwienia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego należy ocenić jako negatywną przesłankę świadczenia w myśl art. 11 ust. 2 Ups, skutkującą wydaniem decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, LEX nr 580375). W realiach kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy trafnie przyjęto, że orzekające organy nie naruszyły uznania, skoro niewątpliwie strona będąc uprzednio uprzedzona o skutkach odmowy współdziałania przy sporządzeniu wywiadu środowiskowego w istocie własnym działaniem uniemożliwiła sporządzenie tego wywiadu. Z kolei zarzut naruszenia przepisów §§ 1-5 rozporządzenia z 2011 nie został bliżej w skardze kasacyjnej rozwinięty. W judykaturze stale prezentowany jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., I GSK 856/10, LEX nr 1120565). Podobnie wskazuje się, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II OSK 1669/10, LEX nr 1151988). §§ 1 – 5 rozporządzenia z 2011 dzielą się na punkty i ustępy, skarga kasacyjna nie zawiera precyzyjnego wskazania, które z tych przepisów skarżony wyrok narusza i na czym miałoby polegać to naruszenie, z tych względów nie można in merito odnieść się do tak, wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.