II OSK 480/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 946/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. P. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. orzekającą o wymeldowaniu M. P. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie M. P. z pobytu stałego wystąpił jej były małżonek - W. P.. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca podał, że jego była żona dobrowolnie opuściła miejsce stałego pobytu w dniu 31 października 2008 r. Rzeczy osobiste wynosiła sukcesywnie, a te które pozostały, spakował i wyniósł do piwnicy. W dniu 27 grudnia 2011 r. M. P. w obecności funkcjonariuszy Policji, próbowała wejść do przedmiotowego lokalu, jednak stało się to niemożliwe, gdyż wymienił on zamki w drzwiach. M. P. w toku postępowania utrzymywała, że stale mieszka w lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W., w którym zajmuje najmniejszy z pokoi. W związku z wyjazdami służbowymi, zdarza się, że przez kilka dni. nie przebywa w danym lokalu. Wyjaśniła również, że w przedmiotowym lokalu ostatni raz nocowała w sierpniu 2011 r. Wskazała, nadto że w miejscu stałego pobytu nie przebywa z uwagi na złe relacje z byłym mężem, który znęca się nad nią psychicznie i jest wobec niej agresywny. Od rozwodu przebywa w miejscowości J. ul. W. [...], ale zamierza powrócić do lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W.. Organ powołał się następnie na zeznania świadków tj. W. S., B. T., W. G. i W. Z., przesłuchanych na okoliczność opuszczenia lokalu przez M. P. i ocenił, że zgromadzone w sprawie dowody uzupełniają się i tworzą logiczną całość. Za okoliczność niesporną organ uznał, że skarżąca opuściła przedmiotowy lokal, nadto opuszczenie lokalu było dobrowolne i trwałe. Nie został potwierdzony żadnymi dowodami fakt, że złe relacje pomiędzy byłymi małżonkami miały wpływ na fakt opuszczenia lokalu przez M. P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła M. P.. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że wniosek byłego męża o jej wymeldowanie służy uniemożliwieniu korzystania przez nią z mieszkania, które stanowi ich współwłasność i jest przedmiotem postępowania sądowego o podział majątku wspólnego. W ocenie skarżącej dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego świadczą o tym, że traktuje ona lokal nr [...] przy ul. T. [...] w W. jako miejsce stałego pobytu i centrum aktywności życiowej. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że w jego ocenie zeznania świadków są spójne, nie wykluczają się wzajemnie i dają podstawę do stwierdzenia, że skarżąca dobrowolnie i trwale opuściła mieszkanie. Sąd podzielił również stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że wyrażony przez skarżącą zamiar powrotu do mieszkania pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, gdyż jest wyłącznie słowną deklaracją nie znajdującą odzwierciedlenia w konkretnych działaniach skarżącej. Odnosząc się do przedłożonych na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. przez pełnomocnika skarżącej zaświadczeń o toczących się przed Sądem Rejonowym dla W. postępowaniach o podział majątku oraz o przywrócenie naruszonego posiadania, Sąd wskazał, że powyższe okoliczności pozostają bez znaczenia dla oceny czy spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Toczące się postępowania przed sądem powszechnym nie mają bowiem wpływu na postępowanie o wymeldowanie M. P. z lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W.. Wymeldowanie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu. Jeżeli osoba wymeldowana zamieszka ponownie w lokalu z zamiarem trwałego popytu, istnieje podstawa do ponownego jej zameldowania na pobyt stały. Konkludując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja I organu zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym są prawidłowe. Na powyższy wyrok M. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że M. P. naruszyła obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), wówczas gdy skarżąca nie opuściła miejsca stałego pobytu w lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W., 2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, jakoby W. P. mógł skutecznie złożyć żądanie wszczęcia postępowania o wymeldowanie M. P., mimo że nie służy mu przymiot strony stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podjął polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi przyjętymi jako podstawy wyrokowania. Zdaniem kasatora treść wyjaśnień złożonych przez M. P. jednoznacznie wskazuje, że jedynym miejscem jej pobytu stałego jest wymieniony wyżej lokal mieszkalny. Dalej kasator wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sam W. P. przyznał, że uniemożliwił byłej żonie M. P. korzystanie ze wspólnego mieszkania i dopuszczał się wobec niej nagannych zachowań. Sąd przyjął, że M. P. opuściła lokal nr [...] przy ul. T. [...] w W. dobrowolnie i opuszczenie to ma charakter trwały, a ustalenia te są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd pominął okoliczność, że w drugiej połowie 2011 roku M. P. zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu. Błędna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, wedle której bezprawna wymiana zamków w drzwiach przez W. P. nie przesądza o tym, że strona nie miała możliwości wejścia do lokalu. W ocenie kasatora okoliczności sprawy wskazują, że opuszczenie lokalu mieszkalnego przez M. P. nie miało charakteru dobrowolnego, ani trwałego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm, dalej –p.p.s.a.). W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu, polegającej na przyjęciu, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego, podczas gdy jedynym miejscem pobytu stałego skarżącej nadal pozostaje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. T. [...] w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator powołuje się na okoliczności, mające w jego ocenie świadczyć o tym, że skarżącej uniemożliwiano korzystanie ze wspólnego mieszkania. Wskazuje mianowicie, że jej były małżonek – W. P., poprzez nagannne zachowanie uniemożliwił zamieszkiwanie jej w danym lokalu. Kasator podważa w uzasadnieniu ustalenia, które stanowiły podstawę przyjęcia, że skarżąca opuściła lokal mieszkalny na stałe, a opuszczenie to miało charakter dobrowolny. Wskazuje, że skarżąca kasacyjnie czyniła próby powrotu do danego lokalu mieszkalnego, jednak były małżonek uniemożliwiał ponowne jej zamieszkanie. Przyjęta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza zatem do podważenia zastosowania w sprawie podstawy prawnej z art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter dobrowolny w tym znaczeniu, że nie może być wynikiem bezprawnego działania osób trzecich (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2006/09, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1455/09, wyrok NSA z dnia 27marca 2007 r. II OSK 521/06, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 302/05). Różnorodność okoliczności faktycznych wielu spraw meldunkowych powodowała przyjęcie przez sądy wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mającej na celu ochronę osób, które zostały zmuszone do opuszczenia miejsca pobytu stałego na skutek niezgodnych z prawem działań współlokatorów lub innych osób ( vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 46/11). Podkreślenia jednak wymaga, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika, by w każdym przypadku koniecznym było ustalenie dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się bowiem stanowisko, że nawet jeżeli przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, a owe opuszczenie trwa odpowiednio długo i gdy osoba usunięta z lokalu nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, to organ administracji zobowiązany jest do wymeldowania takiej osoby poprzednio zajmowanego lokalu, skoro osoba ta tej czynności sama nie dopełniła (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK1973/10, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK716/09, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 281/09, wyrok NSA z dnia 8 pażdziernika 2009 r. sygn. akt II OSK1908/08). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zgromadzony w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy dawał do przyjęcia, że przesłanka uzasadniająca wymeldowanie skarżącej kasacyjnie z przedmiotowego lokalu, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, została spełniona. Z ustaleń poczynionych w postępowaniu przed organami administracji wynika, że skarżąca nie zamieszkuje pod stałym adresem zameldowania od października 2008 r. W toku postępowania skarżąca konsekwentnie wskazywała, że opuszczenie przez nią danego lokalu nie było dobrowolne i ma zamiar do niego powrócić. Jako przyczynę opuszczenia miejsca stałego zameldowana wskazywała naganne wobec niej zachowanie byłego męża, który znęca się nad nią psychicznie. Bezsporną pozostaje w sprawie okoliczność, że wiosną 2011 r. skarżąca zamieszkała ponownie w danym lokalu, jednak po kilku dniach je opuściła, albowiem, jak wynika z wyjaśnień skarżącej, wspólne zamieszkiwanie z byłym mężem nie było możliwe. W dniu 27 grudnia 2011 r. skarżąca, w obecności funkcjonariuszy Policji, usiłowała wejść do danego lokalu mieszkalnego. Jednak z powodu wymiany zamków w drzwiach przez W. P. nie było to możliwe, natomiast były małżonek nie wpuścił dobrowolnie skarżącej do mieszkania. W toku postępowania skarżąca wystąpiła z powództwem przeciwko W. P. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. T. [...] w W. Wskazane wyżej okoliczności, które są bezsporne, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przemawiają za przyjęciem że skarżąca podejmowała próby powrotu do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Błędnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał podstawy do przyjęcia, że opuszczenie lokalu przez skarżącą było dobrowolne i trwałe. W okolicznościach danej sprawy skarżąca kasacyjnie podjęła przewidziane prawem środki, aby powrócić do miejsca stałego pobytu, co świadczy o tym że nie pogodziła się z sytuacją do której została przymuszona. Tym samym przemawia to za przyjęciem, że nie zmieniła zamiaru co do miejsca swego stałego pobytu. Zasadna jest wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, według której można wymeldować z pobytu stałego osobę, która bezprawnie została zmuszona do opuszczenia miejsca stałego pobytu i która nie podjęła żadnych środków prawnych o przywrócenie jej posiadania lokalu, w którym mieszkała. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma przy tym znaczenia oczywistość przymuszenia do opuszczenia miejsca stałego pobytu. Istotne jest to czy osoba zmuszona do opuszczenia miejsca stałego pobytu przedsięwzięła prawem przewidziane środki w celu przywrócenia jej posiadania mieszkania, co w realiach rozpatrywanej sprawy nastąpiło. W toku postępowania administracyjnego, rozpatrując ponowne sprawę, koniecznym jest uwzględnienie okoliczności wynikających z orzeczenia sądu powszechnego wydanego na skutek pozwu M. P. przeciwko W.P. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w W. Wynik tego postępowania oraz ustalenia, które legły u podstaw orzeczenia, stanowią istotny element badanej sprawy administracyjnej, bez którego nie jest możliwa pełna ocena jej stanu faktycznego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej przyjdzie wskazać, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, będącym konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11, które Sąd w niniejszym składzie podziela, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W świetle powyższego stanowiska, osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu może korzystać z ochrony swych praw (ochrona własności, nietykalność mieszkania) nie tylko na drodze postępowania cywilnego (eksmisja) ale również ma status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie), bowiem to postępowanie dotyczy jej praw, z których wynika interes prawny. Stanowisko, że właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza także przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (DZ.U. Nr 217, poz. 1427), która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., oprócz art. 62, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013r. W tym względzie zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony. W. P. jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego położonego przy ul T. [...] posiadał legitymację procesową do skutecznego złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie M. P... W podsumowaniu wskazać należy, że prawidłowe były ustalenia stanu faktycznego stanowiące podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Błędne natomiast były wnioski wysnute z tak ustalonego stanu faktycznego, oraz jego ocena przeprowadzona przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Końcowo stwierdzić również trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.