II GSK 1869/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1158/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1158/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. M. wystąpił do Ministra Infrastruktury o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił nadania wnioskodawcy uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości i wskazał, że w dniu [...] października 2011 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne K. M. do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Jak wynika z protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] października 2011 r. przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, etap wstępny przeprowadzony w dniu [...] września 2011 r. zakończony został dla kandydata pozytywnie, co oznacza, że spełnił on warunki dopuszczenia do drugiego etapu postępowania. Z kolei część pisemną egzaminu polegającą na rozwiązaniu testu oraz zadania praktycznego, kandydat ukończył z wynikiem negatywnym, bowiem z testu uzyskał 69 punktów na 90 możliwych, natomiast z zadania praktycznego 0 punktów na 10 możliwych. Negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego (zakończonego na części pisemnej, z której nie uzyskał odpowiedniej liczby punktów) stanowił podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ponownie przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne i dokonała oceny rozwiązanego przez skarżącego zadania praktycznego. W protokole z dnia [...] marca 2012 r. z przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że za rozwiązanie testu wnioskodawca uzyskał 69 pkt, a także podtrzymała poprzednią ocenę zadania praktycznego na poziomie 0 pkt, szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko i odniosła się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając ostatecznie, że zadanie rozwiązane zostało niepoprawnie. W ocenie Komisji kandydat wykazał się brakiem podstawowej wiedzy w stosowaniu podejścia dochodowego. Wnioskodawca uzyskał zatem łącznie 69 pkt wobec wymaganych 70 pkt na 100 pkt możliwych do uzyskania w części pisemnej egzaminu, w tym 0 pkt za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych 5 na 10 możliwych do uzyskania. Tym samym, jak wynika z treści protokołu Komisji z dnia [...] marca 2012r. wynik egzaminu nie uległ zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w trybie uproszczonym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdowałyby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym strona tego postępowania nie może na tym etapie kwestionować prawidłowości dokonanych przez Komisję ocen. Sąd administracyjny nie posiada z kolei żadnych uprawnień do kontroli prawidłowości zadawanych pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi udzielanych przez egzaminowanego na te pytania, jak również nie może przeprowadzić kontroli prawidłowości rozwiązywania zadania praktycznego. Sąd I instancji wskazał, że może on rozpatrywać zaskarżoną decyzję tylko w aspekcie jej legalności. Nie ma natomiast kompetencji do weryfikacji pod względem merytorycznym wyników egzaminu przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Z tego też powodu wywody i zarzuty skargi dotyczące prawidłowości rozwiązania poszczególnych części zadania praktycznego przez skarżącego i polemika z oceną tego zadania dokonaną przez Komisję nie mogły być przedmiotem badania Sądu. Sąd uznał się za uprawnionego jedynie do skontrolowania, czy postępowanie kwalifikacyjne i późniejsze postępowanie przez Ministrem przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm, dalej: "u.g.n.") i rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak też procesowego, ponieważ wszystkie wymogi tego postępowania zostały zachowane. Sąd I instancji wskazał, że skarżący uzyskał na egzaminie pisemnym 69 punktów, a więc nie osiągnął progu ustalonego w § 31 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. Wynik otrzymany z części pisemnej egzaminu pozbawił skarżącego możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie nadania K. M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości przeprowadzone zostało prawidłowo. Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy nadania skarżącemu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie kwalifikacyjne za zakończone wynikiem negatywnym, odniósł się także do merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących rozwiązania zadania praktycznego. Organ informował ponadto skarżącego o przebiegu postępowania oraz udzielał niezbędnych informacji. Stosowne pouczenia znajdują się nie tylko w decyzjach wydanych w obu instancjach, ale także w zawiadomieniach z dni: [...] października 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r. Na wniosek skarżącego doręczono mu również protokół z posiedzenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] marca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co dotyczy § 30 i 40 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że cząstkowe odniesienie się Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej do zarzutów skarżącego oraz nie zajęcie stanowiska co do innych zarzutów, nie doprowadziło do błędnego ustalenia faktycznego i wydania decyzji sprzecznej z prawem. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 i 81 k.p.a. wskutek pozbawienia strony możności obrony jej praw i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i ewentualnie zgłoszenie nowych dowodów - przez nie doręczenie stronie przez Ministra ani przez Sąd odpowiedzi Ministra na skargę, a nadto powołanie się przez organ administracji w tej odpowiedzi na niepublikowane orzeczenia sądów administracyjnych - co stanowi podstawy do uznania nieważności postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji (publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie wskutek nie rozpoznania sprawy ponownie merytorycznie. Organ nie zajął stanowiska odnośnie wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wynikające z powołanego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r.; sygn. akt GSK 1423/04, Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04, Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, Lex nr 281385; 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1127/13, Lex nr 1364199). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Skarżący naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. upatruje w niedoręczeniu mu odpowiedzi Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na jego skargę do WSA i powołanie się w odpowiedzi na skargę na niepublikowane orzeczenia sądów administracyjnych, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (strona została pozbawiona możności obrony swoich praw). Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1 p.p.s.a.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w nim zastosowania. Z kolei odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. i nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Jej celem jest ustosunkowanie się zarzutów skargi i przedstawienie stanowiska organu, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno. Prawo o stepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, W-wa 2012, s.194). Treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12, Lex nr 1394376). Skarżący zaś nie wykazał, a Sąd kasacyjny nie dopatrzył się, aby otrzymanie odpowiedzi na skargę już po otrzymaniu odpisu wyroku (wydanego na wniosek skarżącego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym) stanowiło podstawę nieważności postępowania podnoszoną w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należy zauważyć, że skarżący chce w ten sposób podważyć ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji. Jednocześnie w zarzucie nie wskazał żadnego innego przepisu, którego naruszenia się dopatrzył. Wymaga podkreślenia, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można przede wszystkim za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1424/11, Lex nr 1107461, z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2053/11, Lex nr 1366245, z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12, Lex 1374759). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma natomiast charakter wynikowy i może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem powołany przepis nie może doprowadzić do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji. W tej sytuacji za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Wobec powyższego jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - §§ 30 i 40 rozporządzenia wykonawczego, wskazującego, że niewyczerpujące i wybiórcze odniesienie się do zarzutów skarżącego, doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji sprzecznej z prawem, należy zauważyć, że w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator winien precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I GSK 717/12, Lex nr 1408530). Przy tym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101). W niniejszej sprawie, skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości zmierza do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.