II OSK 47/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 361/12 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 361/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nakazał W. M. dokonanie rozbiórki tej części ogrodzenia nieruchomości przy ul. R. [...] w S., która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. R. [...] w S, wykonanego poza granicą działki nr [...] z obrębu [...], tj. na terenie pasa drogowego ul. R. w S.. Przyczyną umorzenia było ustalenie, że ogrodzenie, w sprawie którego prowadzono postępowanie, rozebrane zostało w 2007 r. Z uwagi na fakt, że bezpośrednio po rozbiórce starego ogrodzenia w jego miejsce wykonano nowe, organ wszczął w tej sprawie postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 21 maja 2007 r. W. M. dokonał zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na: "modernizacji płotu/ogrodzenia, budowie nowego muru i słupków z cegły i założeniu nowych elementów ogrodzenia, wymianie furtki i bramy garażowej". W dniu 6 czerwca 2007 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie o następujący wpis: "modernizacja polega na poszerzeniu murków od strony posesji i zamiany słupków stalowych na murowane cegły. Wysokość ogrodzenia 2,2 m. Ogrodzenie jest od strony drogi publicznej". Organ powołując się na treść pisma Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia 10 czerwca 2010 r. ustalił, że w pasie działki drogowej nr [...] z obrębu [...], w miejscu stanowiącym fragment planowanego placu manewrowego, wykonany został fragment nowego ogrodzenia. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w dniu 12 maja 2011 r. przesłał organowi pomiar wygrodzenia na działce drogowej ul. R. [...] i [...] z obrębu [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu, wykonanie części ogrodzenia na terenie stanowiącym działkę drogową było niezgodne ze zgłoszeniem z dnia 21 maja 2007 r. Do zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącą działkę nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] P. Z treści zgłoszenia wynika, że zgłoszeniem objęto ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] z obr. [...] na odcinku zlokalizowanym od strony drogi publicznej. Organ podkreślił, że pomimo wskazania w zgłoszeniu, że roboty polegają na modernizacji płotu/ogrodzenia, to faktyczny zakres polegał na rozbiórce starego ogrodzenia i budowie nowego o zupełnie innej konstrukcji. Ponadto, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta Szczecin odmówił W. M. zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. R. w S. dz. nr [...], obr. [...]. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że roboty związane z budową ogrodzenia zrealizowane na podstawie zgłoszenia, zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, m.in. na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1. W związku z powyższym, w sprawie należało zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i nakazać inwestorowi rozbiórkę tej części ogrodzenia, która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...], obr. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. zarzucił: 1) niezgodność ustaleń faktycznych organu administracyjnego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności poprzez ustalenie, że wykonał nowe ogrodzenie posesji przy ul. R. [...] w S. w miejsce starego ogrodzenia, a nadto poprzez ustalenie, że faktyczny zakres wykonanych prac wskazany w zgłoszeniu z dnia 21 maja 2007 r. "polegał na rozbiórce starego ogrodzenia i budowie nowego o zupełnie innej konstrukcji"; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że roboty związane z budową ogrodzenia realizowane na podstawie zgłoszenia zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki części ogrodzenia, która została wykonana na terenie działki drogowej nr [...] z obrębu [...] w S.; 3) naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W odwołaniu W. M. podał, że przed organem było już prowadzone postępowanie o sygn. [...] zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005 r. w której stwierdzono, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane ok. 38 lat temu, tj. ok. 1973 r. Odwołujący się podkreślił, że nabywając prawo własności nieruchomości przy ul. R. [...]w S. w dniu 13 września 1976 r. zastał już płot wybudowany, posiadający głęboko osadzone fundamenty. W ocenie odwołującego się, organ zaakceptował zgłoszenie, gdyż nie podjął żadnych działań korygujących złożone przez niego zgłoszenie. Nie zebrał również żadnego materiału dowodowego potwierdzającego, że wybudowano nowe ogrodzenie. Mając na uwadze, że przedmiotowe ogrodzenie, zmodernizowane przez niego zostało wzniesione z pewnością przed 13 września 1976 r. a najpewniej około 1973 r., w sprawie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane lub rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na protokół oględzin z dnia 13 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że W. M. wykonał narożną część ogrodzenia o długości ok. 4,6 m na terenie działki nr [...] z obr. [...], będącej drogą powiatową, której właścicielem jest Miasto Szczecin. Z pomiaru wygrodzeń na działkach drogowych ul. R. dz. [...] i [...] obr. [...] wykonanego przez geodetę wynika, że wskazanym ogrodzeniem strona zajęła działkę nr [...] o powierzchni 11,9 m². Organ odwoławczy wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem rozbiórka istniejącego ogrodzenia z elementów stalowych i wykonanie w jego miejsce ogrodzenia nowego, wymagała zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor zgłoszenia takiego dokonał i roboty budowlane wykonał zgodnie ze zgłoszeniem. Jednakże w części ogrodzenia usytuowanego na działce drogowej nr [...] roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z przepisami. Organ odwoławczy stwierdził również, że mając na uwadze decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie zezwolenia W. M. zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. R. dz. nr [...] obr. [...], nie ma możliwości doprowadzenia istniejącego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Ustalono też, że uchwałą z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] Rada Miasta Szczecin uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "G." w S. obowiązujący od dnia 11 listopada 2011 r. Na części graficznej planu oraz w tekście planu działka nr [...] oznaczona została jako teren elementarny [...] przeznaczony pod drogę wewnętrzną o szerokości w liniach rozgraniczających zmiennej od 8,9 m do 12,8 m. Dla terenu tego ustanowiono zakaz zagospodarowania tymczasowego, z wyjątkiem obiektów stanowiących wyposażenie obszarów zainwestowania miejskiego, np. budki telefoniczne, ławki. Po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 organ stwierdził, że niezbędne do wydania rozstrzygnięcia rozbiórki danego obiektu jest wskazanie, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami oraz że robót tych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Poczynione ustalenia, w ocenie organu, uzasadniają wystąpienie powyższych przesłanek i zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przepisów mających zastosowanie w sprawie organ podał, że w związku z tym że inwestor dokonał zgłoszenia i wybudowania ogrodzenia w 2007 r. należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 2) art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, gdyż zawiadomienie o takiej możliwości odebrał w dniu 16 lutego 2012 r. i w tym samym dniu doręczono mu też zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Tym samym nie miał on możliwości zapoznać się z treścią nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od dnia 11 listopada 2011 r., a który stał się główną przesłanką wydania zaskarżonej decyzji w obecnym jej kształcie. W dalszej części skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, akcentując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, na poparcie których przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 7 tej ustawy i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia od strony dróg i ulic zawsze wymagają uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2007 r. złożono w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta Szczecin zgłoszenie z dnia 21 maja 2007 r. o robotach budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Ze zgłoszenia oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikał zamiar przystąpienia do wykonania, na nieruchomości stanowiącej własność W. M. i G. M., tj. na działce o nr ew. [...], obręb [...] P. przy ul. R. [...], modernizacji płotu/ogrodzenia, polegającej na budowie nowego muru i słupków z cegły i założenia nowych elementów ogrodzenia, wymianie furtki i bramy garażowej. W zgłoszeniu podano także, że wysokość ogrodzenia to 2,2 m i że ogrodzenie to znajduje się od strony drogi publicznej. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu w dniu 6 czerwca 2007 r. W toku postępowania organy uznały, że wykonując prace budowlane związane z modernizacją ogrodzenia inwestor – W. M., robotami budowlanymi objął również tę część istniejącego wcześniej ogrodzenia, która znajdowała się na terenie działki drogowej nr [...], stanowiącej własność Gminy Szczecin – ul. R.. Zestawienie takich okoliczności i dokumentów jak: treści zgłoszenia z dnia 21 maja 2007 r., wykonanego przez geodetę pomiaru wygrodzenia na działce drogowej (karta 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) a także nienegujących tego faktu wyjaśnień skarżącego, prowadzi do wniosku, że W. M., wbrew temu co podał w zgłoszeniu, wykonał prace budowlane nie tylko na działce o nr ew. [...] ale również na terenie działki drogowej. Uczynił to zatem bez poinformowania o tym organu, jak i bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Sąd wskazał, że bez znaczenia dla prawnej oceny tego stanu rzeczy jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że roboty budowlane wykonano na istniejącym już fundamencie ogrodzenia, które znajdowało się częściowo w obrębie działki drogowej, o czym organy musiały wiedzieć, wobec wcześniejszego prowadzenia w tej sprawie postępowania. To, że organy nadzoru budowlanego nie orzekły uprzednio o potrzebie rozebrania ogrodzenia, w części w której zostało ono zrealizowane na działce drogowej, nie oznacza, że tym samym W. M. uzyskał prawo do jego "modernizowania", polegającego w istocie na rozebraniu dotychczasowych, nadziemnych elementów ogrodzenia i wybudowaniu na starym fundamencie nowego muru i słupków z cegły. Skarżący nie posiadał w trakcie wykonywania prac, jak i nie uzyskał w terminie późniejszym zgody właściciela działki drogowej na prowadzenia jakiejkolwiek robót budowlanych, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozważając także możliwość zalegalizowania tej części ogrodzenia, która została wykonana przez inwestora samowolnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe ustalenia zostały przez organ poczynione w sposób prawidłowy, co niezasadnym czyni zarzut niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niepełnego zebrania materiału dowodowego. Słuszny natomiast okazał się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., o czym świadczy przygotowanie i wysłanie zawiadomienia z dnia 2 lutego 2012 r. (karta 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji), jednakże przed otrzymaniem zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia, które doręczono stronom 16 lutego 2012 r., organ wydał w dniu [...] lutego 2012 r. zaskarżoną decyzję. Tym niemniej wyjaśniono, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania następuje wówczas, gdy sąd uzna, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oceniając niewątpliwe naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji płynących z art. 10 § 1 k.p.a. skład orzekający doszedł do przekonania, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływy na treść podjętego rozstrzygnięcia. Najistotniejsze w sprawie okoliczności faktyczne są niesporne w ocenie Sądu pierwszej instancji. Fakt, że skarżący wykonał roboty budowlane częściowo na terenie nieruchomości stanowiącej działkę drogową, do której nie posiadał tytułu prawnego i których to robót w tym zakresie nie ujął w zgłoszeniu z dnia 21 maja 2007 r., nie budzi wątpliwości. Zgłoszenie obejmowało bowiem zamiar wykonania robót dotyczących ogrodzenia od strony drogi publicznej, ale wyłącznie na działce o nr ew. [...]. W tym kontekście za niezasadne Sąd uznał wywody skargi, jakoby organy, pomimo złożonego zgłoszenia, nie podjęły żadnych działań administracyjnych korygujących zgłoszenie modernizacji ogrodzenia. Organ przyjmując zgłoszenie, w którym inwestor wyraził zamiar wykonania robót budowlanych związanych z ogrodzeniem od strony drogi publicznej, ale w obrębie własnej posesji, nie miał podstaw ku temu, aby zgłoszeniu takiemu się sprzeciwić. W obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, organy nadzoru budowlanego zobligowane były wydać nakaz rozbiórki przez skarżącego tej części ogrodzenia, którą wykonał on na fundamentach poprzedniego ogrodzenia na terenie działki drogowej nr [...] z obrębu [...] w S. przy ul. R. [...] w S. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z powołanym przez organ odwoławczy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." w S., jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzutem chybionym, bowiem plan ten jest aktem prawa miejscowego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod Nr [...], poz. [...] w dniu [...] października 2011 r., przez co należy przyjąć, że jest aktem prawnym powszechnie dostępnym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wydając zaskarżoną decyzję nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. M. zaskarżając ten wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wzięciu pod uwagę faktu nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. faktu, że zgłoszenie o robotach budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 21 maja 2007 r. dotyczyło tylko zamiaru przystąpienia do wykonania modernizacji ogrodzenia wyłącznie na działce nr ew. [...], obręb [...] P. przy ul. R. [...] w S., podczas gdy omawiane zgłoszenie dotyczyło całego ogrodzenia znajdującego się w obrębie ulicy R. [...] w S. przy nieruchomości należącej do skarżącego i jego żony, - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez uznanie, że stwierdzone niewątpliwie naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji płynących z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść podjętego przez tenże organ rozstrzygnięcia, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc z istotnym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu w niniejszej sprawie pozostaje w sprzeczności z obowiązującą procedurą. Wskazano, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaliczyć należy zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (vide: wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2004/09, LEX nr 953001, z dnia 8 grudnia 2006 r., II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których stanowi art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powyższym kontekście w orzecznictwie wskazuje się, że "z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. mamy do czynienia, gdy sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. (...) Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach." (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11, LEX nr 1152190). Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie trudno stwierdzić, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zgłoszenie o robotach budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2007 r. dotyczyło zamiaru przystąpienia przez skarżącego do wykonania modernizacji ogrodzenia wyłącznie na działce nr ew. [...], obręb [...] P. przy ul. R. [...] w S.. Z treści omawianego zgłoszenia nie wynika wszakże, że dotyczy ono tylko części ogrodzenia nieruchomości położonej w S. przy ul. R. [...] w S.. Organ budowlany pierwszej instancji akceptował w pełni istniejący stan rzeczy, zaś sprawa skarżącego od lat jest przedmiotem rozstrzygnięcia organów budowlanych i mają one doskonałą wiedzę o usytuowaniu omawianego płotu oraz jego stanu technicznego. Istotnym z punktu widzenia analizowanej sprawy jest fakt, że zgłoszenie inwestora nie spowodowało żadnej reakcji organów nadzoru budowlanego. Zaakceptowano zatem fakt dokonania przedmiotowego zgłoszenia oraz planowanej modernizacji płotu na całej jego długości. W żadnym zakresie nie podjęto działań administracyjnych sprawdzających zgłoszenie modernizacji w kierunku uzyskania pozwolenia na budowę nowego obiektu na innym niż deklarowany terenie. Gdyby bowiem organ nadzoru miał wątpliwości co do planowanej inwestycji, to powinien podjąć odpowiednie kroki administracyjne. Najistotniejsze jest jednak, że nie wybudowano faktycznie żadnego, nowego ogrodzenia, a wyłącznie rozebrano stare jego elementy, montując na dotychczasowych fundamentach nowe części płotu. Taki był zamiar skarżącego. Inwestor, który nabył wraz z małżonką G. M. prawo własności przedmiotowego gruntu na mocy umowy z dnia [...] września 1976 r. zastał płot już wybudowany, posiadający głęboko osadzone fundamenty, które w 2007 r. postanowił zmodernizować. Fakt istnienia płotu został zresztą przyznany przez organy administracji, co uwidocznione zostało w treści uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2005 r., gdzie znalazło się sformułowanie, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane około 39 lat temu, tj. około 1973 roku. Obecnie nie zmieniono ani położenia omawianej budowli, ani jego nośnych elementów konstrukcyjnych. Trudno uznać zatem, jak uczyniono to w zaskarżonym wyroku, że nastąpiło zgłoszenie modernizacji wyłącznie części ogrodzenia, znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] P. przy ul. R. [...] w S.. Dobitnie zaznaczono, że w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że w istocie zamiarem skarżącego było objęcie zakresem jego prac wyłącznie części ogrodzenia. Zebrany materiał dowodowy świadczy wręcz o zupełnie odmiennym stanie rzeczy, obejmującym dokonaną faktycznie przez inwestora modernizację przedmiotowego ogrodzenia, co jednak umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Dalej wskazano, że wyrokując na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania nadzorczego, Sąd zobowiązany jest jednak wykazać, że stwierdzone przez niego naruszenia prawa procesowego popełnione przez organ nadzoru mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tylko przy ustaleniu takiej okoliczności Sąd pierwszej instancji był uprawniony do uchylenia na podstawie powołanego przepisu ocenianej przez niego decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że stwierdzone niewątpliwie naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji płynących z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść podjętego przez tenże organ rozstrzygnięcia, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc z istotnym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ uniemożliwił skarżącemu czynny udział w toku postępowania odwoławczego polegający na wydaniu decyzji przed rozpoczęciem dla strony biegu terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Na pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wpływa przede wszystkim obowiązek organu zaznajomienia jej z wynikiem procesu dowodzenia. Innymi słowy, strona winna mieć możliwość (zgodnie z art. 81 k.p.a.) wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a organ jest zobowiązany do jej wysłuchania. Bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest także pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu. Z tego też względu odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Są to zatem sytuacje o charakterze wyjątkowym i przesłanek tych nie należy interpretować rozszerzająco. Inne, szczegółowe przesłanki mogą wynikać tylko z przepisów szczególnych. Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a. została rozwinięta właśnie w art. 81 k.p.a. Jak się podkreśla w orzecznictwie "(...) obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostaje wyłącznie w jej uznaniu" (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 206/08, LEX nr 505848). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie umknęło Sądowi pierwszej instancji, że dopiero po złożeniu przez skarżącego odwołania w niniejszej sprawie mógł on zapoznać się z uchwałą Nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2011 r., na podstawie której został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od dnia 11 listopada 2011 r. Skarżącemu zatem odebrano możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle nowo obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mającego znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia zapadłego w jego sprawie. Bez wątpienia bowiem, gdyby skarżący mógł wypowiedzieć się w tym zakresie, mógłby także podnieść dalsze argumenty na swoją korzyść, czy odnieść się do aktualnego stanu sprawy i złożyć kolejne wnioski procesowe. Wymagało to jednak zezwolenia skarżącemu na podniesienie konkretnych kwestii w ostatnim jego słowie w toku postępowania odwoławczego. Chodziło tu przede wszystkim o kwestie zgodności zagospodarowanego przez skarżącego terenu z miejscowym planem oraz kwestie "tymczasowego zagospodarowania" gruntu w stosunku do istniejącego od 1973 r. ogrodzenia w przedmiotowym miejscu. Tymczasem skarżącego i jego małżonkę łącznie zawiadomiono o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie zostało podpisane przez osobę, co do której istnieje wątpliwość, czy posiada stosowne upoważnienie do działania w imieniu organu. Niemniej jednak skarżący odebrał pismo w dniu 16 lutego 2012 r, zaś zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...] lutego 2012 r., tj. dwa dni przed rozpoczęciem biegu dla skarżącego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Błędnie tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że stwierdzone niewątpliwie naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji płynących z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c tej ustawy w związku z art. 10 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie upatruje we wzięciu pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji faktu nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. faktu, że zgłoszenie o robotach budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 21 maja 2007 r. dotyczyło tylko zamiaru przystąpienia do wykonania modernizacji ogrodzenia wyłącznie na działce nr ew. [...], obręb [...] P. przy ul. R. [...] w S., podczas gdy omawiane zgłoszenie dotyczyło całego ogrodzenia znajdującego się w obrębie ulicy R. [...] w S. przy nieruchomości należącej do skarżącego i jego żony. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji znajdującego się w aktach dokumentu, tj. zgłoszenia robót budowlanych z dnia 21 maja 2007 r. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, tj. zgłoszenie robót budowlanych z dnia 21 maja 2007 r. w kontekście ustaleń poczynionych na jego podstawie przez organ administracji, które Sąd zaakceptował, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731). Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 k.p.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że niekwestionowane w sprawie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, mimo że skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. odniesienie się do treści uchwały Nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." w S., z którą skarżący mógł się zapoznać dopiero po złożeniu odwołania. Wprawdzie za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego można podważać ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461), jednakże dla skuteczności tego zarzutu konieczne jest wykazanie, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że nowym materiałem wziętym pod uwagę w toku postępowania odwoławczego był akt prawa powszechnie obowiązującego, a zatem powszechnie dostępnego, przy czym odwołanie się do jego treści stanowiło jedynie dodatkowy argument w sprawie w świetle zgromadzonej w niej dokumentacji. Uchwała Nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." w S. nie stanowiła zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nowego dowodu przeprowadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza dowodu, z którym skarżący mógł zapoznać się dopiero w toku postępowania administracyjnego. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło mieć zatem w realiach niniejszej sprawy wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). Posiłkowe powołanie się przez organ odwoławczy na przepisy obowiązującego prawa miejscowego uchwalonego po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji nie miało wpływu na skutki wynikające z mocy powszechnego obowiązywania tego prawa, a zatem uchybienie polegające na niezawiadomieniu skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji odwoławczej, nie pozbawiało go możliwości odniesienia się do treści aktu prawa miejscowego. Posiłkowe potraktowanie ustaleń planu miejscowego nie determinowało treści rozstrzygnięcia, a zatem nawet ustosunkowanie się do treści tego planu przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.