II SA/Po 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi T. C. i A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2011 roku Nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] ,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Uzasadnienie. Postanowieniem Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2011r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na działce nr ewid. [...] w C., w odległości 1,50 m od granicy z działką o nr ewidencyjnym 38/2. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż zawieszenie postępowania jest niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców części współwłaścicieli jednej z nieruchomości sąsiednich. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. C. pełnomocnik T. i A. C. Wskazała, iż w związku ze zmianą planowanej lokalizacji inwestycji, polegającej na odsunięciu inwestycji od granicy z działką nr [...], nie dojdzie do oddziaływania inwestycji na obszar działki nr [...]. W konsekwencji winno dojść do wyłączenia właścicieli działki nr [...] jako stron postępowania zainicjowanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż co do zasady stronami postępowania administracyjnego poza wnioskodawcą, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Z uwagi na fakt, iż działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką objętą wnioskiem, nie można pozbawiać jej właścicieli statusu strony. Słuszne jest również stanowisko organu I instancji, iż konieczne jest ustalenie spadkobierców zmarłej strony – współwłaścicielki działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego jest to przesłanka zawieszenia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli T. i A. C., zarzucając wadliwe ustalenie przez organy w toku postępowania administracyjnego stron tego postępowania, w wyniku niewłaściwej wykładni art. 28 k.p.a. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest osoba, która o tę decyzję występuje. Co do pozostałych osób status ten uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzasadniło w sposób należyty na czym polega oddziaływanie planowanej inwestycji domu jednorodzinnego na działce nr [...], na nieruchomości o nr [...] i [...]. Inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego nie powoduje zakłóceń i uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Oddziaływanie planowanej inwestycji ogranicza się do terenu działki, na której ma być posadowiony budynek, a tylko w przypadku lokalizacji planowanej inwestycji w odległości powodującej oddziaływanie na sąsiednią działkę (mniej niż 4m i 3m od granicy) przymiot strony w postępowaniu przysługuje również temu sąsiadowi. Zatem przymiot strony oprócz wnioskodawców powinien przysługiwać wyłącznie właścicielom działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej jako: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy matarialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647). W związku z tym, że powołana ustawa nie zawiera regulacji określającej zakres podmiotowy postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Okoliczność, iż nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) statusu stron postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel, czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony. Należy przy tym pamiętać, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dlatego odmiennie, niż to mam miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na ogół nie jest możliwe precyzyjne ustalenie zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Orzekający w niniejszej spawie Sąd zważył, że na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do uznania, iż właściciele (użytkownicy wieczyści) działki nr [...] nie posiadają przymiotu strony. Biorąc pod uwagę, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest wstępna faza procesu inwestycyjnego – ustalenia warunków zabudowy, trudno jest przesądzić jakie będzie ostateczne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dlatego zdaniem Sądu w takiej sytuacji właściciele działek sąsiednich powinni zostać uznani za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zwłaszcza w sytuacji gdy planowana przez inwestora zabudowa ma być posadowiona w pobliżu granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jakkolwiek inwestorzy dokonali korekty swoich planów, poprzez oddalenie inwestycji od granicy z działką nr [...], to nadal odległość ta jest niewielka. Zauważyć należy, iż na tym, etapie postępowania właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich powinni mieć prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu jako strony, bo tylko w taki sposób będą mogli wykazać ewentualne naruszenie ich prawa. Bez dostępu do akt i uzyskania choćby podstawowej informacji w zakresie parametrów planowanej inwestycji, takiej możliwości byliby pozbawieni. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, nadto mogą być stroną również właściciele (użytkownicy wieczyści) działek położonych dalej, w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( vide: wyrok NSA z 7 lipca 2011r. o sygn. II OSK 172/11, publ. Na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08; lex 555221, wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, lex 597957, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06, lex 355287). W orzecznictwie można spotkać się zarówno poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z przyczyn przedstawionych powyżej, zasadne jest drugie z ww. stanowisk. Również orzecznictwo sądów administracyjnych w przeważającym zakresie wyznacza generalną regułę, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy jest przypisane dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1880/08 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo podzielenia przez Sąd stanowiska Kolegium co do ustalenia stron postępowania, zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest bowiem stwierdzenie organów orzekających w przedmiotowym postępowaniu, jakoby zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1pkt 1 k.p.a. – organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Analizowany przepis wymienia trzy przesłanki, których łączne spełnienie nakazuje organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania (obligatoryjne). Pierwszą z przesłanek jest to, aby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania kodeks postępowania administracyjnego. (Komentarz do k.p.a., B. Adamiak i J. Borkowski – Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 389). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż współwłaścicielka działki nr [...] C. Z.k zmarła w 1987r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przewidujący konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu również taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Organy prowadzące postępowanie mogły bowiem same ustalić krąg spadkobierców C. Z. Przeciwne stanowisko – reprezentowane przez organy – jest nielogiczne. Skoro bowiem ustawodawca przewidział obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku śmierci strony, która nastąpiła w toku postępowania i to tylko w sytuacji gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, to znaczy, że w pozostałych przypadkach nie ma podstaw do wstrzymywania biegu postępowania, a rolą organu jest podjęcie próby ustalenia spadkobierców zmarłej strony i to bez względu czy krąg spadkobierców został już wyznaczony na podstawie orzeczenia sądu bądź innego organu. Należy zauważyć, iż śmierć współwłaścicielki działki nr [...] nastąpiła przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Jej spadkobiercy mieli wystarczająco dużo czasu aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłej. Ich zaniechania w tym zakresie nie mogą paraliżować planów inwestycyjnych T. C. i A. C. Należy podzielić stanowisko NSA przyjęte w wyroku z dnia 1 czerwca 2010r, (sygn. akt II OSK 861/09 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl): skoro interes prawny w takim postępowaniu (o ustalenie warunków zabudowy, przyp. Sądu) mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. Względy należytej dbałości o własne interesywwymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Przerzucanie ciężaru takiego obowiązku na organ administracyjny nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w treści art. 30 § 4 k.p.a. O ile zatem nie będzie możliwe ustalenie przez organ spadkobierców C. Z., organy winny poprzestać na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) figurujących w urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów itp.). Wyjątkiem byłaby sytuacja wskazana w art. 30 § 5 k.p.a., która również co do zasady nie upoważnia organu do zawieszenia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, wobec faktu, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po C. Z., w którym występują przynajmniej niektórzy następcy prawni, (por. pismo R. S. z dnia 24 listopada 2011r.). Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w świetle wykładni przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 4 k.p.a. organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne władne są do rozstrzygnięcia kto jest spadkobiercą C. Z.. Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem tych osób i skierowanie do nich decyzji czyni zadość obowiązkowi ustalenia stron postępowania i nie stanowi naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, (por. cytowany już wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r, sygn. akt II OSK 861/09). Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w świetle wykładni przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 30 § 4 k.p.a. organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne władne są do rozstrzygnięcia kto jest spadkobiercą C. Z.. W dalszym toku postępowania organy winny zastosować się do wyżej przedstawionej interpretacji przepisów i wniosków Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na treść wydanych postanowień. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie organu I instancji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.