I SA/Wa 1812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad [...] żoną – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Podaniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. G. M. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją [...] żoną, G. O. Prezydent [...], decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm., dalej uśr), odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad małżonką. W uzasadnieniu organ I instancji – powołując art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr – wyjaśnił, że pozostawanie w związku małżeńskim z osobą legitymującą się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności wyklucza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 17 maja 2012 r. wnioskodawca wyraził swoje niezadowolenie z decyzji z dnia [...] maja 2012 r. zwracając uwagę, że jego żona wymaga [...] opieki. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu stopnia podstawowego. W uzasadnieniu Kolegium, dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie uregulowań prawnych wyjaśniło, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr, w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym osobom zobowiązanym do alimentacji (ale nie małżonkowi). W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając ją za nieuprawnioną do jego przyznania. Jak wskazało, z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje z odwołującym w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. M. wskazał, że jego żona jest [...] i obecnie wymaga stałej opieki drugiej osoby. Z tego powodu nie podejmuje on zatrudnienia. Skarżący podkreślił, że ich sytuacja finansowa jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. – naruszają przepisy prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. I tak przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem była decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., dotycząca odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej sprawowaniem opieki nad małżonką. Sąd miał na uwadze niesporność stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Nie ulegało w niej wątpliwości, że G. M. sprawuje opiekę nad żoną G. O., legitymującą się orzeczeniem [...] i zatrudnienia z dnia [...] maja 1985 r., zaliczającym wyżej wymienioną do [...] (według dawnego systemu orzecznictwa funkcjonującego do 31 sierpnia 1997 r.; obecnie oznaczający [...]). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy fakt pozostawania przez żonę skarżącego w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sam skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną, gdy zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem [...] do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji bądź nie podjął pracy z w/w powodów. W ocenie Sądu państwo, działające przez swe organy administracji, winno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej. W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji wadliwie odczytały normatywną treść art. 17 uśr, posługując się wykładnią językową, zaś na podstawie wykładni celowościowej błędnie sformułowały wnioski. Przy wykładni prawa art. 17 uśr należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54) podniósł, że trudno wskazać ratio legis wymogu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456), na skutek m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07. Poszerzenie zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego nie znalazło odzwierciedlenia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Rygoryzm traktowania tego przepisu zmuszał osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim. Trybunał Konstytucyjny zaaprobował praktykę sądów administracyjnych, nadania w praktyce sądowej takiego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 17 uśr, najpierw konieczne jest ustalenie, czy skarżący należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm., dalej kroip) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką wykładnię potwierdza wyrok P 27/07, którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 uśr w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyraźnie stwierdził, że wybranie z kręgu osób obowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane, godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 uśr, dokonana art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 92/11, baza orzeczeń NSA), nowela ta nie zmieniła bądź nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. Stało się to także przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (Lex nr 602861), przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 uśr. W ocenie Sądu również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swym współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 328/12, baza orzeczeń NSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano także, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kroip, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 319/09). Za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla żony opiekującej się mężem (bądź dla męża opiekującego się żoną) opowiedział się w szczególności WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 319/11; 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 342/11; IV SA/Po 327/12; 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 401/12; WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 217/12, 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 880/12; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 386/12). Tym samym Sąd stwierdził, że zaprezentowana w orzeczeniach obu organów interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w szczególności w kontekście wyroków Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. P 23/05, P 27/07, P 41/07 i postanowień: P 38/09, S 1/10, nie zasługiwała na aprobatę. W sprawie należało dokonać systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w myśl której mąż, spełniający przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2, nabywa uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę, legitymującą się orzeczeniem [...], mimo że oboje pozostają w związku małżeńskim, nawet gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi bowiem, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z systemu prawa winna być wyprowadzona w drodze wykładni norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich, dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w szczególności małżonków. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy będą obowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Dokonają oceny pozostałych przesłanek z art. 17 uśr, w szczególności ujętych w ust. 1. W niniejszej sprawie koniecznym zatem będzie ustalenie zakresu rzeczywistej opieki, jaką skarżący sprawuje nad żoną oraz że z powodu sprawowania opieki nie podjął zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (bądź z niej zrezygnował), a następnie, czy zakres niezbędnej dla niepełnosprawnej żony skarżącego opieki pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 uśr. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 152 oraz art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.