II OSK 840/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. i J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 694/12 w sprawie ze skargi E.S. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 694/12, w sprawie ze skargi E.S. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że M.B. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części piętra budynku. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łomża została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży z uwagi na następujące uchybienia: brak sporządzenia analizy graficznej i tekstowej i niewykazanie, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części budynku stanowi kontynuację funkcji obowiązującej w obszarze analizowanym; ustalenie granic terenu inwestycji odmiennie niż wskazano we wniosku; niedoręczenie pełnej decyzji administracyjnej (z załącznikami) wszystkim stronom postępowania, a tylko inwestorowi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Łomża decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku usługowo – handlowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu przewidzianej do realizacji na działkach nr 1/3, 1/6, 1/8 i 2/2 w Łomży przy A. Ustalił następujące warunki realizacji inwestycji: powierzchnia sprzedaży do 100 m2, obsługa komunikacyjna istniejącym zjazdem publicznym z A., który należy uzgodnić z zarządcą drogi, inwestor ma obowiązek urządzenia miejsc postojowych minimum 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że sporządzono analizę zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej przede wszystkim, że realizacja planowanej inwestycji będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy usługowej i kontynuację funkcji zagospodarowania terenu przyległego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.S. i J.N. (posiadający tytuły własności i użytkowania wieczystego do działek sąsiednich o numerach 1/4, 2/1, 1/5 i 1/7). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi oraz spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. – w zakresie niezbędnym do ustalenia kontynuacji funkcji, bowiem to było przedmiotem żądania inwestora. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany (jego granice ustalono w odległości trzykrotności frontu działki od strony A.), na którym dokonano analizy funkcji zabudowy, stwierdzając, że występuje zabudowa jednorodzinna, gospodarcza, usługowa i inna, co pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Stanowi to o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się nie wykazali, zdaniem organu, że planowany sposób użytkowania zakłóci ich interes prawny. Niebezpieczeństwo zakłócenia spokoju mieszkańców sąsiednich budynków nie jest kategorią normatywną i stanowi o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Niezależnie od powyższego w punkcie 5. decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto zastrzeżenie o konieczności projektowania i realizowania inwestycji w sposób zapewniający poszanowanie występujących w zasięgu jej oddziaływania interesów osób trzecich. Kwestie dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych mogą być natomiast, w ocenie organu, przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. Nie jest wymagane również przepisami prawa, aby w decyzji o warunkach zabudowy organ ustalał na jakim fragmencie powierzchni użytkowej realizowana będzie konkretna działalność usługowa. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.N. i E.S. wskazując, że narusza ona ich interes prawny, bowiem legalizuje niezgodne z prawem prowadzenie przez sąsiadów działalności gastronomicznej, która już kilkakrotnie doprowadzała do zakłócenia porządku publicznego, co zakończyło się sprawą sądową. Sąsiedzi bezprawnie zmienili również sposób użytkowania budynku, który pierwotnie miał być wykorzystywany jako sklep meblowy i hurtownia zabawek, a nie lokal gastronomiczno-rozrywkowy. Zdaniem skarżących nie zabezpieczono ich stosownymi zapisami decyzji przed uciążliwościami mogącymi być skutkiem prowadzenia zamierzonej działalności przez sąsiada. Wskazali, że dla tej samej nieruchomości decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego o klatkę schodową i budowie tarasu rekreacyjno-widokowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy w określonych prawem przypadkach jest jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] inwestorka M.B. została zobowiązana do przedłożenia: albo zaświadczenia Prezydenta Miasta Łomża o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania piętra budynku usytuowanego w Łomży przy A. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony zatem przez inwestorkę w dniu 31 stycznia 2012 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części piętra budynku usługowo-handlowego, przeznaczonego na sklep i hurtownię, poprzez wprowadzenie nowej funkcji w zakresie gastronomii, jako stanowiący wypełnienie nakazu organu nadzoru budowlanego, nie może być odbierany jako pozorny. Oceny wniosku nie zmienia fakt, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zostało – jak wynika z akt administracyjnych – ostatecznie umorzone decyzją z dnia [...] marca 2012 r. jako bezprzedmiotowe z racji dobrowolnie "wyprowadzonej" funkcji gastronomicznej z części piętra budynku inwestorki, co potwierdziły oględziny przeprowadzone 8 lutego 2012 r. Wniosek wymagał bowiem rozpatrzenia poprzez pryzmat obowiązujących norm prawnych określających przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem wniosku złożonego w dniu 31 stycznia 2012 r. (uzupełnionego w dniu 16 lutego 2012 r.) była wyłącznie zmiana sposobu użytkowania piętra budynku M.B. poprzez zastąpienie funkcji usługowo-handlowej (hurtownia i sklep artykułami zabawkarskimi) funkcją handlowo-gastronomiczną. Sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji miała odpowiedzieć na pytanie, czy zamierzone przez inwestorkę wprowadzenie funkcji gastronomicznej w użytkowanym przez nią budynku będzie pozostawało w zgodzie z istniejącym porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowało z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego. Analiza przeprowadzona na potrzeby postępowania nie pozostawiła wątpliwości, że rozszerzenie zakresu usług w budynku inwestorki nie zmieni przeznaczenia zabudowy działek sąsiednich, które już teraz stanowią teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmiany w charakterze i rodzaju zabudowy terenów istniejących wokół spornej zabudowy. Sąd podkreślił, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczającym jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Spełnione zostały przy tym wszystkie pozostałe wymogi uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy: dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych. Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej, iż decyzja nie zabezpiecza interesów prawnych skarżących jako osób trzecich w procesie inwestycji. Stwierdził bowiem, że jak wskazują akta sprawy zasięg oddziaływania inwestycji powinien się zamknąć w granicach nieruchomości inwestorki. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie zachodzi potrzeba badania zgodności planowanej zabudowy czy planowanego sposobu zagospodarowania terenu z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Dotyczy to wszystkich warunków technicznych, w tym norm odnoszących się do należytej ochrony akustycznej. Dodał, że występując o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części piętra swego budynku inwestorka będzie musiała przedłożyć dokumenty, które wymienia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym między innymi opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń i danymi technologicznymi oraz opis i rysunek określający usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli przedłożona dokumentacja nie będzie pozwalała na właściwą ocenę zamierzeń inwestorki, organ będzie mógł żądać jej uzupełnienia, a jeżeli okaże się, że wprowadzenie funkcji gastronomicznej do budynku będzie wymagało wykonania robót budowlanych, organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, będzie uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. W odniesieniu do zarzutu skarżących obawiających się nadmiernej ekspozycji na hałas, będącej następstwem wprowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie (za ścianą) funkcji gastronomicznej, Sąd I instancji zauważył, że § 323 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a którego przestrzeganie stanie się przedmiotem oceny na etapie uzyskiwania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, stanowi o obowiązku takiego zaprojektowania i wykonania budynku i urządzeń z nim związanych, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Sprawdzenie wystarczającej izolacyjności akustycznej ścian zewnętrznych obiektu budowlanego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 694/12 wnieśli E.S. i J.N. Powyższy wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie chronionego interesu publicznego, a w szczególności pominięcie uzasadnionego interesu osób trzecich – w postaci interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego – art.. 61 ust. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie porównania ustalonych warunków z zabudową działek sąsiednich oraz pominięcie charakteru zabudowy działek sąsiednich i zasady kontynuacji funkcji; 3. naruszenie prawa materialnego – art. 54 pkt. 2 lit. a) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz wymagań ładu przestrzennego poprzez pominięcie okoliczności, iż planowany jest taras przeznaczony do działalności gastronomicznej a wyniesiony znacznie ponad poziom zabudowy sąsiedniej (różnica do granic attyki to 2 m, a dodatkowo jeszcze będzie wymagana balustrada dla tarasu – min. 1,1 m) nie tylko zakłóci ład przestrzenny i może zmniejszyć doświetlenie działek sąsiednich, ale będzie źródłem hałasu i innych niedogodności; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pomimo braku właściwego ustalenia stanu faktycznego; 5. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób uniemożliwiający Stronie prawidłowe ustosunkowanie się do ustaleń organu, w szczególności poprzez brak uwzględnienia wskazań organu odwoławczego tj. decyzji z dnia 12 kwietnia 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 6. naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenia błędnego stanu faktycznego; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu); 8. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa; 9. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. uniemożliwia poddania go kontroli skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przypomnieć na wstępie należy, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie – nie tylko dlatego, że postawione w niej zarzuty, a dotyczące naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ale również z tego względu, że skarga kasacyjna nie w pełni spełnia wymogi wynikające z przywołanych przepisów. Przede wszystkim całkowicie chybione są zarzuty naruszenia następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.): art. 138 § 2 (określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego), art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 2 tej ustawy. Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, iż przepisy tego aktu prawnego nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji, a przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi – przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko zatem wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów tej ustawy jest zgodne z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 197 § 2 p.p.s.a. "poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu)" nie mógł być uwzględniony już z tego względu, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, który nie dotyczy postępowania przed tym sądem. Wskazany przepis brzmi bowiem: Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś dochodzenie, o naruszenie jakiego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej w kontekście niedostatecznego wyrażenia poglądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, ani tym bardziej tego, jakiej kwestii dotyczyć miałby ten pogląd. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa" sformułowany został nader lakonicznie. Nie został on uzupełniony o wskazanie konkretnych przepisów mieszczących się pod pojęciem "naruszenia prawa". Zarzutowi naruszenia art. 145 § pkt 1 p.p.s.a. – oprócz wskazania dodatkowo na dalsze podpunkty ww. przepisu: litery a, b lub c – towarzyszyć musi powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami procesowymi regulującymi postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego aktu, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Nie wykazano również, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem prawidłowej redakcji zarzutu naruszenia prawa procesowego zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z wymienionych przyczyn powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. uniemożliwia poddanie go kontroli skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji wskazał ogólnikowo przedmiot zaskarżenia, nie opisał dokładnie stanu faktycznego, nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonał jej wyjaśnienia. W ocenie skarżących z uzasadnienia wyroku nie wynika także, jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę. Argumentację w tym zakresie zakończono stwierdzeniem, iż opisane uchybienie jest tego typu, iż mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż ogólne stwierdzenie, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wyczerpuje wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać wpływ tego naruszenia na treść wyroku oraz przedstawić sposób rozstrzygnięcia, gdyby takiego naruszenia nie dopuszczono się w postępowaniu przed sądem I instancji. Samo twierdzenie o istotnym wpływie naruszenia określonego przepisu postępowania na wynik sprawy – bez poparcia tego wskazaną wyżej argumentacją – należy ocenić jako niewystarczające do prawidłowego postawienia zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tego powodu powyższy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został uwzględniony. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 pkt. 2 lit. a) i d) ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, że nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż zmiana przeznaczenia jest powiązana przyczynowo i funkcjonalnie z wybudowaniem na dachu budynku tarasu rekreacyjno-widokowego. W ocenie skarżących nie wzięto pod uwagę zarówno kontynuacji sposobu zabudowy sąsiednich nieruchomości, jak i interesów osób trzecich właścicieli tych nieruchomości. Podniesiono, iż zabudowa sąsiednich nieruchomości jest zabudową o charakterze zwartym, zatem zwiększenie powierzchni handlowo usługowych oraz zwiększenie ilości miejsc parkingowych ma bezpośrednie przełożenie na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości. Warunki zabudowy umożliwiające wyniesienie znacznie ponad zabudowę pozostałych budynków tarasu widokowo-usługowego spowoduje nie tylko naruszenie interesów osób trzecich (m. in. przez zakłócenie swobodnego korzystania z nieruchomości sąsiednich), ale również wymagań ładu przestrzennego. Wskazano, iż na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej winny być lokowane działalności usługowe o niewielkim stopniu uciążliwości. Tymczasem zagęszczenie lokali usługowych w stosunkowo spokojnej okolicy znacząco zwiększa ich uciążliwość, co zostało pominięte przy badaniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zarzucono, że ocena ta została dokonana w oderwaniu wniosku o ustalenie warunków z nadbudowy budynku w postaci tarasu – jak należy rozumieć budowanego w celu wykorzystania go na ogródki gastronomiczne W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku handlowo-usługowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu na nieruchomości położonej w Łomży przy A., na działkach nr 1/3, 1/6, 1/8 i 2/2. Zakres tego postępowania został tak określony w sposób wiążący we wniosku inwestorki z dnia 30 stycznia 2012 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia 15 lutego 2012 r. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż badaną sprawę zmiany przeznaczenia części nieruchomości należało rozpoznać w powiązaniu z planowaną przez inwestorkę budową tarasu rekreacyjno-widokowego na dachu tego samego budynku handlowo-usługowego wraz z nadbudową o klatkę schodową. Kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu rekreacyjno-widokowego na dachu budynku handlowo-usługowego wraz z nadbudową budynku o klatkę schodową na nieruchomości położonej w Łomży przy A., została rozstrzygnięta pozytywną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Oba zamierzenia inwestycyjne są niezależne od siebie, nie są powiązane ze sobą w ten sposób, by konieczne było ich łączne rozpoznanie. Co więcej, ustalenie warunków zabudowy dla jednej inwestycji nie ma żadnego wpływu na sprawę ustalenia warunków zabudowy drugiej inwestycji. Mając na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jedynie przesądza, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, należało uznać za bezzasadne wszelkie argumenty strony wnoszącej skargę kasacyjną odnoszące się do kwestii warunków zabudowy dla budowy tarasu rekreacyjno-usługowego. W orzecznictwie podkreśla się, iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja, w tym także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Pamiętać jednak należy, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Mając na uwadze szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że nie można upatrywać naruszenia ww. przepisu i tym samym naruszenia interesów osób trzecich, wskazując na uciążliwości, jakie będą wiązały się ze zmianą sposobu użytkowania piętra budynku usługowo-handlowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sadu I instancji, iż badanie, czy planowana inwestycja wpłynie na poziom hałasu będącego następstwem wprowadzenia funkcji gastronomicznej, wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piętra budynku. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejąca i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stanowi przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Istotne jest, że uwzględnianą działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej , czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 i z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół działek inwestora zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w odległości 153 m (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek – 51 m), przy czym za front działek uznano granicę terenu inwestycji przylegająca bezpośrednio do pasa drogowego A. Obszar ten obejmuje nie tylko działki położone po tej samej stronie ulicy (A.), co działki inwestora, ale również po jej przeciwnej stronie. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że na tym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, zabudowa usługowa – sklepy, hurtownie i skład budowlany, restauracja, inna zabudowa (teren jednostki wojskowej) oraz teren inwestycji – istniejący budynek handlowo-usługowy. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie organy administracji uwzględniły w przeprowadzonej analizie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zaaprobował zastosowanie przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnić raz jeszcze należy, iż wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej – funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym – w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu gastronomii i handlu, która wpisuje się w funkcję usługową występującą terenach sąsiednich. Nie znalazł uzasadnienia także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak zostało już wykazane badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uwzględnia zarówno warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu publicznego, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.