II SA/Lu 847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki J. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych oddala skargę W piśmie z dnia 14 grudnia 2011r. "J. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na montażu dwutablicowej reklamy na słupie o wysokości 16m na działce nr 512/2, położonej w K. Po rozpoznaniu zgłoszenia decyzją z dnia [...] Starosta wniósł sprzeciw, argumentując, że zakres robót i gabaryty reklamy wskazują na budowę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, co może nastąpić jedynie na podstawie pozwolenia na budowę. Powyższa ocena została podtrzymana przez Wojewodę, który zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia montażu tablicy reklamowej na innym obiekcie budowlanym, wymagającego jedynie zgłoszenia, od budowy wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Wskazując na wielkość obiektu budowlanego, jego masę i względy bezpieczeństwa, jako kryteria rozróżniające, Wojewoda doszedł do wniosku, że montaż dwóch tablic reklamowych o powierzchni 12 000 x 4000mm, na słupie o wysokości 12m wymaga pozwolenia na budowę. Nie jest to instalowanie tablic reklamowych na innym obiekcie budowlanym, ale inwestycja obejmująca także budowę słupa, wymagającego powiązania z gruntem. Stąd też reklama powinna zostać zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, czyli uwzględniać obciążenia własne, jak również spowodowane naporem wiatru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "J. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez niezachowanie 30 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wywodziła, że termin ten zostaje zachowany, jeśli w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, sprzeciw zostanie doręczony wnioskodawcy. W tym zaś przypadku sprzeciw został doręczony pełnomocnikowi spółki dopiero w 41 dniu od dnia zgłoszenia, a więc 11 dni po upływie terminu, co oznacza bezskuteczność sprzeciwu. Skarżąca za bezpodstawne uznała również stanowisko Wojewody, kwestionujące możliwość realizacji inwestycji w oparciu o dokonane zgłoszenie. W jej ocenie po zmianie przepisu art. 29 ust.2 pkt. 6 prawa budowlanego, poprzez usunięcie wymogu usytuowania tablic i urządzeń reklamowych wyłącznie na istniejących obiektach budowlanych, pojęcie instalowania obejmuje zarówno instalowanie tablic i reklam na istniejących, jak i nieistniejących obiektach, bez względu na rodzaj i specyfikację techniczną samej konstrukcji. Skarżąca podkreśliła, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie żadnych ograniczeń, ani co do gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, ani co do sposobu montażu, ani też co do tego, czy urządzenia będą konstrukcją nadziemną, podziemną, czy nadziemno - podziemną. W jej ocenie Wojewoda nie rozpoznał rzetelnie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do licznych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje i nie wyjaśnia dostatecznie okoliczności, które miałyby jakoby decydować o uznanie zgłoszonych robót za wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę Wojewoda, powtarzając swoją dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), sprowadzający się do uchybienia trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nie może znaleźć akceptacji. Rzeczywiście jego treść może budzić wątpliwości, skoro wynika z niego jedynie tyle, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić , jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później, niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jakkolwiek w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wspomniany termin ma charakter zawity, czego skutkiem jest bezskuteczność zgłoszenia w razie jego przekroczenie, to już ustalenie daty jego upływu nie jest rozumiane tak jednolicie, jak usiłuje wywieść skarżąca. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011r. ( II OSK 1899/10 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując dotychczasowe orzecznictwo, ponownie wyraził pogląd, zgodnie z którym wspomniany termin ma charakter materialny, jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Sąd wywiódł ponadto, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, która potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki, zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów np. antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że przyjęcie stanowiska, według którego datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie, faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej przez organ korespondencji. Zauważył ponadto, że w treści przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie ma wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika ponadto, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. Natomiast w przypadku przyjęcia, że istnieje obowiązek doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni, zachowanie terminu byłoby de facto uzależnione od pocztowych placówek operatora publicznego, a często też stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2012r. ( II OSK 808/11 opubl. w CBOSA ), gdzie wyczerpująco wyłożono również konieczność rozróżnienia, wobec treści wspomnianego art. 30 ust.5, pojęcia wydania, a doręczenia decyzji organu o wniesieniu sprzeciwu. Zdaniem sądu nie można przyjąć, że wniesienie sprzeciwu, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie, jest równoznaczne z doręczeniem decyzji o sprzeciwie. Wniesienie sprzeciwu w rozumieniu powołanego przepisu to wydanie decyzji o sprzeciwie, czyli sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 kpa. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę całkowicie podziela. Z akt wynika, że zgłoszenie zamiaru montażu ekranu reklamowego zostało doręczone organowi I instancji 22 grudnia 2011r., zaś decyzję zgłaszającą sprzeciw wydano w dniu 4 stycznia 2012r. i wysłano 10 stycznia 2012r. zarówno spółce jak i jej pełnomocnikowi, co potwierdza wykaz korespondencji. W tej sytuacji zachowanie omawianego terminu nie może budzić wątpliwości. Fakt odbioru przez pełnomocnika przesyłki dopiero w dniu 31 stycznia 2012r. ( spółka odebrała decyzję 26 stycznia 2012r. ) nie mógł mieć zatem dla ustalenia daty wniesienia sprzeciwu decydującego znaczenia. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust.6 pkt.1 w związku z art.3 pkt.3 prawa budowlanego, choć uwaga skarżącego o odmiennym rozumieniu urządzeń reklamowych w świetle tych przepisów jest poprawna. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie, gdzie zwraca się uwagę, że chociaż w obu wymienionych przepisach mowa jest o urządzeniach reklamowych, to jednakże chodzi o zupełnie inne urządzenia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2117/10 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). W przepisie art. 3 pkt 3 ustawy wymieniono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe i zaliczono je do budowli (obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury). Tych dodatkowych określeń nie zawiera natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6. Zatem wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem". Wobec tego, że już z treści omawianych przepisów wynika, że dotyczą one różnych urządzeń reklamowych, konsekwencją tego faktu jest to, że wykonanie urządzenia reklamowego będącego budowlą uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei realizacja urządzenia reklamowego, niebędącego wolno stojącym i trwale związanym z gruntem, przez jego instalację wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Kwestia ta była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie potwierdzał ten kierunek wykładni wspomnianego przepisu, wskazując jednocześnie na organ architektoniczno – budowlany jako uprawniony do kwalifikacji rodzaju urządzenia reklamowego ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r. II OSK 882/10 CBOSA i podane tam orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 12 października 2011r. II OSK 1433/10 Legalis z orzeczeniami ). Jednocześnie jednak, co zdaje się uszło uwadze skarżącej, zdecydowanie podkreśla się, że wykonywanie robót budowlanych przy realizacji tablic i urządzeń reklamowych wymienionych w art.29 ust.2 pkt. 6 ustawy możliwe jest wyłącznie w drodze instalowania, co oznacza, że wykluczone jest przy tego rodzaju urządzeniach prowadzenie innych rodzajowo robót budowlanych, w tym budowy. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie budowy należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust.2 pkt.6 ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2009r. II OSK 811/08 Legalis ). Do tego poglądu nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010r. dowodząc, że nie można mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy projektowane przy realizacji zgłoszenia prace polegają na czymś więcej niż tylko samo instalowanie ( akt II OSK 1034/09 opubl. w CBOSA). Dla możliwości zastosowania wspomnianej regulacji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy prowadzone roboty budowlane można uznać za ‘’instalację". Dokonując analizy tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarówno instalacja jak i montaż odnoszą się do pewnego rodzaju działania, w wyniku którego ma powstać zespolone w całość urządzenie. Można więc przyjąć, że instalacja jest formą montażu, szczególnym rodzajem takich robót. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09 opubl. w CBOSA). Nie można zgodzić się ze skarżącą usiłującą wykazać, że dla oceny, czy ma miejsce instalacja tablic i urządzeń reklamowych bez znaczenia pozostaje rodzaj i specyfikacja techniczna samej ich konstrukcji. Słusznie w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skoro przy zastosowaniu art. 29 ust.2 pkt. 6 nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to ocena zakresu planowanych robót budowlanych powinna uwzględniać treść art. 5 prawa budowlanego, nakazującego przy budowie obiektu budowlanego zapewnić spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania oraz zgodności z przepisami w tym techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. istotne są zwłaszcza takie elementy jak wielkość i cechy konstrukcyjne urządzenia reklamowego. W tym kontekście całkowicie trzeba podzielić zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego nie sposób przyjąć, że szczególny przepis art. 29 ust.2 pkt.6 prawa budowlanego odnosi się do wszystkich urządzeń reklamowych niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej ( wyrok z dnia 3 lutego 2010r. II OSK 249/09 oraz wyrok z dnia 15 maja 2009r. II OSK 249/09 opubl. Legalis ). W świetle powyższego przekonująca jest argumentacja organu, według którego przedmiotowe zamierzenie budowlane nie polega jedynie na instalowaniu urządzenia reklamowego. Z analizy przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, jak również wyjaśnień przedstawionych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012r. wynika, że zgłoszenie dotyczy montażu urządzenia reklamowego, składającego się z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 12 x 4 m na słupie o średnicy 812,8mm i wysokości 12m, przy czym całkowita wysokość słupa ma wynosić 16m. Wprawdzie, mimo wezwania Wojewody spółka nie podała masy urządzenia reklamowego i nie przedstawiła sposobu mocowania samego słupa, to jednak bez wątpienia będzie to wymagało wykonania robót ziemnych pozwalających na trwałe związanie całej konstrukcji z gruntem. Mając powyższe na uwadze uzasadnione jest przekonanie, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a przedmiotowe roboty budowlane należy uznać za budowę obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2010r. II OSK 98/09 opublikowany w CBOSA i 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1867/10 – Lex nr 1069048), co przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do unormowania jej art. 28 ust. 1. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) skargę należało oddalić.