II SA/Łd 1034/12

Dnia 8 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 roku sprawy ze skargi L. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej wcześniejszej decyzji z dnia [...], nr [...] w sprawie udzielenia I. i P. małżonkom K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego, usytuowanego na działce nr 1418, położonej w miejscowości D. przy ul. A nr 15a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i L. małżonkowie G. podnosząc w uzasadnieniu argumenty merytoryczne skierowane przeciwko kwestionowanemu rozstrzygnięciu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania T. G., decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi. Natomiast, po rozpoznaniu odwołania L. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż budynek mieszkalno – gospodarczy, będący przedmiotem postępowania, zlokalizowany jest na działce nr ewid. 1418, stanowiącej własność I. i P. małżonków K. Działka ta graniczy z działką oznaczoną nr ewid. 630, której właścicielem jest A. M. oraz z działką oznaczoną nr ewid. 631, której właścicielem jest T. G. Jak dalej argumentował organ, postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, a zatem może być ono skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania. Stosownie do treści art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji prawo złożenia odwołania przysługuje stronie. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Interes prawny to prawo podmiotowe przyznane przez przepis prawa – konkretne korzyści – które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym. Istnienie interesu prawnego znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny zachodzi w sytuacji, gdy zaistnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, iż L. G. nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonych nr ewid. 630 i 631, zatem nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie budynku mieszkalno – gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. 1418. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem środek zaskarżenia w sprawie został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik L. G. w osobie adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmówienie L. G. prawa strony postępowania. W ocenie autora skargi w sprawie doszło także do uchybienia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, które jest wynikiem podzielenia błędnego poglądu organu pierwszej instancji, iż L. G. nie przysługuje przymiot strony postępowania. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż właścicielką działki nr 631 jest T. G., która w dniu 26 listopada 1987r. zawarła związek małżeński z L. G.. L. G. wywodzi, iż przysługuje mu przymiot strony postępowania, gdyż zamieszkuje wspólnie z żoną w budynku mieszkalno – gospodarczym, który zlokalizowany jest na działce nr 631, zatem jest współposiadaczem i współużytkownikiem rzeczonej nieruchomości. Nadto, L. G. jest potencjalnym spadkobiercą T. G. na podstawie testamentu notarialnego. Autor skargi zwrócił także uwagę na to, iż organ pierwszej instancji różnie traktuje L. G. w zakresie oceny czy przysługuje mu przymiot strony postępowania. Organ ten bowiem decyzją z dnia [...], nr [...] nałożył na T. i L. małżonków G. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalno – gospodarczym usytuowanym na działce nr 631. W konkluzji pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo strony daje nie tylko własność nieruchomości, ale także ich współposiadanie i współużytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd, nie przejmując sprawy do końcowego jej załatwienia, bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie, iż podmiotowi wnoszącemu odwołanie, a w chwili obecnej skargę do sądu administracyjnego, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce. Tytułem wstępu wskazać należy, iż ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 7 września 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 905/11; z dnia 12 kwietnia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 882/10 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 653/11; w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/GL 1195/10; w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 291/10; w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 386/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Także w tym zakresie ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 531/11; z dnia 12 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2035/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 974/11; z dnia 22 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2156/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które także skład orzekający uznaje za słuszne. W stanie faktyczny sprawy, zgodnie z argumentacją skargi, przepisem prawa, w którym źródła interesu prawnego należało upatrywać są przepisy Kodeksu cywilnego regulujące instytucję posiadania (art. 336 – 352 Kodeksu cywilnego) i użytkowania (art. 252 – 265 oraz art. 266 – 270 Kodeksu cywilnego). Bezspornym jest, iż skarżącemu w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiedniej wobec tej, której dotyczyło postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Otóż nie może budzić wątpliwości, iż co do zasady interes prawny w prawie budowlanym ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej i to z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Powołane w treści skargi przepisy Kodeksu cywilnego, a mianowicie art. 336 – 352, regulują instytucję posiadania wskazując, że jest ona określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Na posiadanie składają się dwa elementy: element fizyczny (corpus) oraz element psychiczny (animus). Najogólniej rzecz ujmując, corpus oznacza, że pewna osoba znajduje się w sytuacji, która daje jej możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, przy czym nie jest konieczne efektywne wykonywanie tego władztwa. Natomiast animus oznacza wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa dla siebie. Wola ta wobec otoczenia wyraża się w takim postępowaniu posiadacza, które wskazuje na to, że uważa się on za osobę, której przysługuje do rzeczy określone prawo. Kolejne z powołanych przepisów regulując instytucję posiadania wskazują na uprawnienia posiadacza w sytuacji naruszenia posiadania. Kolejna grupa przepisów regulujących użytkowanie zawarta jest w przepisach art. 252 – 265 oraz art. 266 – 270 Kodeksu cywilnego. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Użytkownikowi przysługują dwa uprawnienia, które łącznie tworzą treść tego prawa: prawo używania przedmiotu użytkowania i pobierania z przedmiotu użytkowania pożytków. Używanie rzeczy (usus) obejmuje między innymi jej posiadanie. Pobieranie pożytków rzeczy może polegać na pobieraniu pożytków cywilnych rzeczy, czyli jej płodów i innych odłączonych od niej części składowych, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 § 1 Kodeksu cywilnego). Używanie rzeczy może polegać na przykład na zamieszkiwaniu w cudzej nieruchomości; na przechodzeniu przez grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Pobieranie pożytków naturalnych rzeczy to na przykład pobieranie płodów rolnych z użytkowanego gruntu. Wśród powołanych przepisów Kodeksu cywilnego stanowiących o posiadaniu, jak i użytkowaniu próżno szukać podstawy prawnej dla posiadacza lub użytkownika nieruchomości do udziału w postępowaniu regulowanym przepisami prawa budowlanego. Każde z tych praw daje osobie uprawnionej – posiadaczowi lub użytkownikowi – prawo do korzystania, używania rzeczy, a nie rozporządzania nią. Z tego też powodu Sąd ocenił, iż zarówno posiadacz, jak i użytkownik nieruchomości nie ma co do zasady własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy, czy sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej. Poglądu w tym zakresie nie zmieni także argument podnoszony w toku postępowania administracyjnego, iż skarżący jest wyłącznym spadkobiercą swojej żony na mocy testamentu notarialnego. Jak wskazywano uprzednio, interes prawny strony postępowania oprócz tego, że ma być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, to również musi być aktualny, czyli istniejący w trakcie tegoż postępowania. Nie stanowi wykazania interesu prawnego powołanie się na ekspektatywę nabycia prawa do nieruchomości, bowiem z samej istoty ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny. Tymczasem zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, iż decyzja organu pierwszej instancji odmawiała uchylenia, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno – gospodarczego. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulowane jest przepisami art. 56 i nast. ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wśród tych przepisów zwrócić uwagę należy na treść art. 59 ust. 7, który stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powołana regulacja zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Ustosunkowując się pozostałych zarzutów skargi podnieść należy, iż każdy z organów orzekających w sprawie (organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy) ma autonomiczne uprawnienie do określenia katalogu stron postępowania. Innymi słowy, nawet gdy organ pierwszej instancji doręczył danej osobie rozstrzygnięcie wydane w sprawie uznając ją za stronę postępowania, to taka sytuacja nie obliguje organu odwoławczego do przyznania statusu strony osobie, która, w jego ocenie, statusu takiego nie posiada. Dalej należy wyjaśnić, iż nawet gdy organ pierwszej instancji decyzję wydaną w innej sprawie skierował do skarżącego, jak i do jego żony, to kwestia przyczyn takiego doręczenia pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie i poza wpływem na jej rozstrzygnięcie. Kognicja Sądu w zawisłej sprawie ograniczona jest treścią decyzji organu odwoławczego, a mianowicie sprowadza się do oceny prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS