II SA/Kr 496/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi Akademii [...] im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 6 kwietnia 2010r. Prezydenta Miasta K., działając na wniosek inwestorów: W. M. i W. P., działających przez pełnomocnika – B. P., ustalił warunki dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr "1", "2", "3" obr. [...], budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach "1", "2" i "3" obr. [...] oraz "4" i "5" obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na dz. nr "1", "2", "6", obr. [...] - przy ul. [...] w K.." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia ustalonych rozwiązań. Organ podał, że wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem złączniki. Ponadto wyjaśniono istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wskazano, iż projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odwołanie od w/w decyzji złożyła Akademia [...] w K., reprezentowana przez pełnomocnika – K. H. Z., która domagając się uchylenia rozstrzygnięcia i odmowy wydania warunków zabudowy podniósł szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w tym Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona odwołująca się zarzuciła w szczególności nieprawidłową wykładnię pojęcia "dostęp do drogi publicznej." Nie zgodzono się z poglądem organu administracyjnego, że bez ustanowionej służebności drogi wewnętrznej teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zarzucono także nie ustalenie szerokości elewacji frontowej. Ponadto w odwołaniu zarzucono brak uzasadnienia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy, brak ustalenia linii nowej zabudowy oraz błędne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na załączniku graficznym wyznaczonej poprzez budynek Domu "[...]". Odwołujący się podniósł też błędne - jego zdaniem - ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zamierzenia inwestycyjnego i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz błędne wskazanie, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W ocenie odwołującego, organ I instancji naruszył też m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 i 9 kpa poprzez m.in. nie zawiadomienie o postępowaniu wszystkich właścicieli (lub ich spadkobierców) działek objętych wnioskiem. W dalszej części odwołania podniesiono, iż błędnie uznano istniejące uzbrojenie terenu za wystarczające, względnie iż zachodzi przypadek o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu oraz wskazano na błędne ustalenia faktyczne zawarte w decyzji (załącznik nr 1 - warunki zabudowy) jakoby planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich nr "7" i nr "8"+"9"+"10" obr. [...], gdy tymczasem - zdaniem odwołującego się - z wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3) odstąpiono od ustalonych tam wskaźników dla tych działek sąsiednich. Odwołujący się podniósł, że wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji nie odzwierciedlają jasno i czytelnie (wyników) przeprowadzonej analizy, co do elementów, które mają istotne znaczenie dla sprawy, a zawarte w niej informacje nie potwierdzają, że organ nie działał dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto nie stanowią elementu wyjaśniającego i uzasadniającego podstawowe motywy rozstrzygnięcia dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Według odwołującego się organ I instancji nie wskazał także, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich - w tym w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej (np. budynków [...] przy ul. [...] i [...]), jaki niewątpliwe spowoduje zwiększenie ruchu spowodowane nowymi jego uczestnikami. Nadto w odwołaniu podniesiono, iż ponieważ w ramach inwestycji przewidziano budowę 200 nowych miejsc postojowych, a na działkach stanowiących teren jednego zakładu (miasteczko ) znajduje się już na istniejących parkingach około 400 miejsc parkingowych, inwestor winien uzyskać na mocy art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach względnie organ winien sprawdzić czy taka decyzja jest wymagana. Odwołujący się wskazał też, że obszar inwestycji mógłby posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), jeśliby wnioskodawca posiadał ustanowiony i istniejący zjazd z tej ulicy na teren inwestycji, względnie decyzję odpowiedniego organu o ustanowieniu takiego zjazdu. W odpowiedzi na odwołanie inwestor – W. P. w piśmie z dnia 15 czerwca 2010r. dokonał modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy domagając się orzeczenia reformatoryjnego i zastąpienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oraz określenia szerokości elewacji frontowej na 53 m lub innej szerokości zgodnej z prawem w granicach zamierzenia inwestycyjnego, a w uzasadnieniu prawnym powołaniu przepisu art. § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Wniósł także o oparcie decyzji dotyczącej wysokości elewacji frontowej na przepisie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Inwestor domagał się również, by organ II instancji z urzędu w decyzji refarmotoryjnej uzasadnił sposób ustalenia obszaru analizowanego, być może po uzyskaniu uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także by z urzędu określił szerokość frontu działki w jednostkach metrycznych. Decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 11, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w/w decyzję z dnia 6 kwietnia 2010r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przedbieg postępowania. Stwierdzono, że zarzuty odwołującej się Akademii [...] w K. (zwanej dalej "Akademią") częściowo zasługują na uwzględnienie. Zdaniem SKO wady i uchybienia jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja są tego rodzaju, iż nie jest możliwe ich usunięcie w trybie art. 136 kpa, a nadto rozstrzygnięcie sprawy wymaga - wbrew twierdzeniom inwestora - uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznym zakresie, co zostanie szczegółowo omówione poniżej. Wydanie orzeczenia reformatoryjnego we wnioskowanym przez inwestora zakresie i trybie prowadziłoby także do naruszenia przepisu art. 15 kpa i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dalej Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom odwołania - granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisami - objęto analizą, tereny znajdujące się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem, obszar ten został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje w całości tereny działek, które przyjęto do porównania i powołano w analizie w szczególności są to działki nr "7" obr. [...] - gdzie, jak wynika z materiałów analizy i jej wyników /k.: 102 i 88 akt/ zlokalizowany jest dom "[...]" i nr "8" +"9" + "10" obr. [...], gdzie znajduje się obiekt usługowy /kryta pływalnia/- działanie takie jest prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym uznano, iż ustalenia w tym zakresie oraz wskazania w analizie oraz części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej /osobny dokument - Załącznik nr 3 do decyzji/ i w konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie mogą budzić wątpliwości. Nadto zaznaczono, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się charakterystykę zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym w celu zapewnienia ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do cech istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym i miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu stanowi dopełnienie funkcjonalne zabudowy mieszkaniowej, istniejącej w analizowanym obszarze. Jak wskazano w ustalonych warunkach zabudowy w ramach inwestycji przewidziano ok. 200 miejsc postojowych łącznie /na terenie i w garażu podziemnym dwupoziomowym/, natomiast wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227, z późn. zm.) Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397) nie wymienia wśród rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko budowy miejsc parkingowych związanych z budową budynku usługowego - stąd wbrew zarzutom odwołania - nie zachodzi w badanej sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Planowana inwestycji nie została też zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 56 cyt. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonym w odwołaniu zarzutem braku dostępu do drogi publicznej i naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o p.z.p. Wskazano, że we wniosku inwestorów z dnia 30 stycznia 2009r. o ustalenie warunków zabudowy określono dla terenu inwestycji dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ul. [...], a pośredni przez drogę wewnętrzną - ul. [...] do ul. [...], wskazując, że teren stanowi własność Gminy K., w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w K. /procedura zwrotu nieruchomości w trakcie postępowania/. Uwzględniając to, iż opisane powyżej drogi wewnętrzne zapewniają dostęp do drogi publicznej - ul. [...], SKO przyjęło, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej. Przy analizie tej przesłanki SKO zaznaczyło, iż powyższe zagadnienie jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Według jednego z poglądów pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. (vide: NSA w wyroku z dnia 26.01.2007r., sygn. akt II OSK 239/06, publ. LEX nr 320109). W podobnym duchu NSA zawarło swoje stanowisko w również w wyroku z dnia 1.12.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/05, publ. LEX nr 189793, w którym wskazano, iż dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać li tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Wskazano również na drugą, odmienną grupę poglądów, zgodnie z którą dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. (vide: wyrok WSA z dnia 26.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 816/07, publ. LEX nr 355225). Zgodnie z tą linią orzeczniczą, podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Według organu odwoławczego stanowisko wskazujące na konieczność wykazania się tytułem prawny do drogi wewnętrznej ocenić więc należy jako sprzeczne z wykładnią literalną, jak i celowościową obowiązujących przepisów prawa (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Dostrzec należy ponadto, iż w obydwu wypadkach, tj. braku tytułu prawnego do terenu inwestycji i do drogi wewnętrznej, inwestor ponosi ryzyko związane z możliwością ich nie uzyskania. W sytuacji, gdy dostęp do terenu inwestycji faktycznie istnieje, uzasadnia to wniosek, iż spełnione są przesłanki uniemożliwiające ubieganie się o wydanie deklaratywnej decyzji potwierdzającej sposób zagospodarowania terenu. Wskazano również, iż działki ewidencyjne, na których urządzone są drogi wewnętrzne - ul. [...] i ul. [...], kwalifikują się jako drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, gdyż w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy oznaczone są symbolem "dr". Zgodnie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 7/ lit. a/ rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), symbolem "dr" oznaczone są grunty o przeznaczeniu drogowym. Powyższe okoliczności faktyczne pozwalają przyjąć, iż działki te przeznaczone zostały do korzystania jako drogi i jest na nich urządzona droga wewnętrzna w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy - o drogach publicznych. Jej istnienie, uprawnia zaś wnioskodawcę do wskazania jej jako zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Inwestor uprawniony jest do swobodnego korzystania w tej drogi w zakresie adekwatnym do jego potrzeb, po ustaleniu zasad korzystania z tej drogi z osobami, którym przysługuje do niej tytuł prawny. Podkreślono, iż działki te - obejmujące ul. [...] i ul. [...], stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w K. i pozostająca w zarządzie ZIKiT w K. - w świetle ustawy - o samorządzie gminny - z założenia przeznaczona jest do korzystania przez mieszkańców gminy i inne osoby (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy - o samorządzie gminnym) i brak jest argumentu przemawiającego za przyjęciem braku możliwości udostępnienia tej drogi przez Gminę swoim mieszkańcom. Nawet jeśli droga wewnętrzna pozostawałaby we własności, bądź współwłasności niepublicznych osób prawnych, to kwestia możliwości korzystania z tej drogi przez wnioskodawców i wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem, a korzystającym pozostaje poza zakresem zainteresowania organów administracji i sądu administracyjnego, gdyż jest to sprawa o charakterze cywilnym, do rozstrzygnięcia której powołane są właściwe sądy powszechne. Organ II instancji wskazał również, że w sytuacji ewentualnego nie uzyskania tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej przed wystąpieniem o pozwolenia na budowę i ryzyko z tym związane ponosi wyłącznie wnioskodawca. SKO podzieliło natomiast stanowisko strony odwołującej odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia w zaskarżonej decyzji linii nowej zabudowy. Wskazano że odwołująca się podniosła, że organ I instancji w ogóle odstąpił od wyznaczenia linii nowej zabudowy wyznaczając w załączniku nr 1 nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 41 m od krawędzi jezdni ul. [...] jako przedłużenie usytuowania domu "[...]" na działce nr "7" - stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia - zamiast określenia tej linii w sposób wymagany przepisami. Z treści zaskarżonej decyzji, jak i z omawianej analizy wynika, w obszarze analizowanym brak wykształconych linii zabudowy. Zabudowa lokalizowana jest luźno na znacznych rozmiarów działkach, brak zabudowy pierzejowej (za wyjątkiem fragmentu w południowo wschodniej części obszaru). Charakterystyczną cechą jest lokowanie budynków z zachowaniem dużego dystansu od ulicy. Po stronie terenu inwestycji (zachodniej stronie ul. [...]), najbliżej działki drogowej ulicy znajduje się wysoki budynek po stronie północnej terenu inwestycji - dom "[...]" - usytuowany w odległości ok. 40 m od granicy działki drogowej, pozostałe budynki (w tym V kondygnacyjne domy studenckie - akademiki) znajdują się w większych odległościach. W wynikach przeprowadzonej analizy podano, że biegnąca w kierunku południowym ul. [...] stanowi otwarcie widokowe w kierunku [...] - i mając na uwadze walory krajobrazowe i konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, linię nowej zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie usytuowania budynku na działce nr "7" po północnej stronie terenu inwestycji (dom "[...]") względem krawędzi jezdni ul. [...] (ok. 41 m). Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić wskazania analizy w tym zakresie i ustalić linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, we wskazany w rozporządzeniu sposób. Z załącznika mapowego nie wynika bowiem, by na działkach sąsiednich nie występowała zabudowa, której linia zabudowy mogłaby stanowić jako przedłużenie - obowiązującą linię nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że linię zabudowy ustala się od frontu działki - przez co należy rozumieć - stosownie do § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. SKO wyjaśniło, że element ten /linia zabudowy/ jest niezbędny i wobec wskazanego wyżej błędnego zapisu w decyzji i braku prawidłowego ustalenia linii zabudowy nie można ustalić lokalizacji na tym terenie zabudowy. Podobnie nieprawidłowo dokonano ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej podając jedynie, w ślad za wnioskami analizy, iż "z uwagi na występowanie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku zabudowy o szerokości większej niż szerokość terenu inwestycji (bud. nr [...]) można odstąpić od wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jej wielkość wynikająca z przepisów techniczno budowlanych nie przekroczy charakterystycznych wielkości w obszarze". Nie jest też prawidłowe odwołanie się w tym miejscu zaskarżonej decyzji do warunków technicznych, jakie obowiązywać będą w okresie sporządzania projektu budowlanego. Zarzucono, że sama analiza nie podaje na jakiej działce znajduje się budynek nr [...] i zawiera stwierdzenia, iż szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, podając wielkości 37m /dla budynków wysokich XVI kondygnacyjnych/, od 50 do 100 m /dla V kondygnacyjnych domów /, 44 m i 75 m /dla krytej pływalni przy ul. [...], 30 m i 61 m dla zabudowy wielorodzinnej na działce nr "11" /dla budynku nr [...] i [...]/ i na podstawie takich ustaleń dokonano w decyzji określenia parametru szerokości. W analizie oraz jej wynikach nie podano średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Tymczasem jak wynika z § 6 rozporządzenia: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zarzucono, iż w badanej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna i jej wyniki pomimo obszerności opisu, nie zawierają w większości wskazania konkretnych nr działek, na podstawie których dokonywano ustaleń poszczególnych wskaźników i parametrów, posługując się najczęściej - tak jak np. w tabeli dot. wysokości elewacji frontowej opisem ogólnym - nazwą domu, ze wskazaniem adresu - co nie jest prawidłowe i nie pozwala organowi II instancji - wobec braku odpowiedniej legendy czy opisów na mapie stanowiącej załącznik do analizy - zweryfikowanie prawidłowości działania osoby dokonującej analizy. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, za nieprawidłowe należało uznać wyznaczanie poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy częściowo opierając się o parametry występujące na działkach sąsiednich, a częściowo o parametry zabudowy wynikające z analizy. Ponadto wskazując w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - organ ustalił ten parametr: "maksymalnie do górnej krawędzi attyki - do 21 m", bez podania konkretnej liczby kondygnacji dla planowanej zabudowy. Zarzucono także, iż działki wymienione w decyzji jako dostępne z tej samej drogi publicznej - nr "7" i nr "8"+"9"+"10" obr. [...] choć niewątpliwie znajdują się w obszarze analizowanym, to jednak nie zostały wymienione jako stanowiące podstawę ustalenia cech i parametrów dla nowej zabudowy. W rezultacie zaskarżona decyzja nie koresponduje w pełni zapisami analizy urbanistyczno -architektonicznej, a ponadto samo opracowanie zawiera wyżej opisane mankamenty oraz niedociągnięcia, stąd nie mogło w takiej formie stanowić podstawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że analiza przeprowadzonych dowodów skutkuje przyjęciem, iż parametry planowanej inwestycji ustalone zostały z naruszeniem przepisów wykonawczych. Podobnie zastrzeżenia wysunięto w stosunku do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W ocenie SKO załączone do rozstrzygnięcia wyniki analizy mogłyby uzasadniać określenie wskaźnika w omawianym zakresie na poziomie 33, gdyby dotyczyły średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru, a nie tylko wybranych dwóch działek nr "9" i "7". Ustalenie tego parametru jako: maksymalnie do 33%, nie znajduje uzasadnienia, gdyż rozwiązania takiego rozporządzenie nie przewiduje. Odwołując się do ugruntowanego dorobku orzecznictwa sądowo - administracyjnego wskazano w tym miejscu, iż poszczególne parametry planowanej inwestycji nie mogą być ustalane jako maksymalne, bądź minimalne, gdyż ustalanie parametrów w ten sposób - jako całkowicie dowolne - narusza regulację rozporządzenia. O ile więc istnieje prawna możliwość ustalenia poszczególnych parametrów z odstępstwem od ich "uśrednionych wielkości" wynikających z dokonanej analizy architektoniczno - urbanistycznej, to ustalenie parametrów z "odstępstwem od średniej" po pierwsze wynikać musi z przeprowadzonej analizy obszaru, a potrzeba takiego działania winna zostać wykazana w uzasadnieniu z odwołaniem się do wyników analizy. W związku z tym, ustalenie parametru w omawianym zakresie jako maksymalnego (do 33%), oceniono jako dowolne i prowadzące do realizacji zabudowy nie zapewniającej ładu urbanistycznego. Podobnie oceniono wyznaczenie przez organ I instancji parametru wysokości elewacji, jej gzymsu lub attyki - do 21 m. Takie ustalenie ww. warunków narusza przepis § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia i nie stanowi jednocześnie ustalenia parametru w zgodzie z § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto zarzucono organowi I instancji, że nie zapewnił stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, naruszając zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze wskazało, że wobec faktu, iż w aktach sprawy znajdują się jedynie raporty z ewidencji gruntów oraz notatka z rozmowy telefonicznej i brakuje prawidłowej dokumentacji dowodowej /aktualnych wypisów z ewidencji gruntów/ dla dokonania ustaleń odnośnie stanu własności poszczególnych działek – organ II instancji nie mógł odnieść się szczegółowo do zarzutu odwołania. W ocenie organu odwoławczego, wymienione braki powodują wadliwość zaskarżonej decyzji skutkującą koniecznością jej uchylenia i przeprowadzenia w tym zakresie ponownie postępowania przez organ I instancji. W podsumowaniu swoich wywodów SKO, powołując się na wykładnię systemową (ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy) oraz celowościową, stwierdziło, że ratio legis komentowanych uregulowań jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenia na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W ocenie SKO, mając na uwadze obszar analizowany i jego funkcje, w stosunku do złożonego wniosku co do zasady zachodzi kontynuacja funkcji i nie można odmówić takiego zagospodarowania terenu - oczywiście po wykazaniu spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach ustawowych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że pozostałe zarzuty zgłoszone w odwołaniu są bardzo ogólne i tego rodzaju, że nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji, która ma za zadanie w wypadku spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy stwierdzić jedynie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga też sprawy szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu na działce. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. W świetle powyższego nawet brak zgody współwłaścicieli, czy użytkowników wieczystych sąsiedniej działki na warunki zabudowy /planowanej budowy/ nie może stanowić argumentu do odmowy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na znowelizowane brzmienie przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, nie tylko w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego, ale także w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, w przypadku braku takiego studium, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z materiałów przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM, znak [...] z dnia 22 lipca 2009r. wynika, że projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze bezpośredniego powodzią, lecz w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią ze strony Wisły. Wobec powyższego w pełni uzasadnionym jest, w ocenie Kolegium, wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o uzgodnienie projektu niniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto z materiałów sprawy wynika, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren inwestycji - jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej usytuowany jest w zasięgu pełnego uzbrojenia miejskiego /woda i kanalizacja ogólnospławna, energia elektryczna, gaz, energia cieplna/. Jednakże Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż znajdujące się w aktach sprawy warunki przyłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej /k.13 / oraz elektroenergetycznej /k.14/ utraciły swą ważność i koniecznym jest ich uaktualnienie. Na powyższą decyzję Akademia [...] w K. reprezentowana przez pełnomocnika – K. H. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona podniosła następujące zarzuty: 1. Naruszenie art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą") poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, o jakich w art. 14 tej ustawy. 2. Naruszenie art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnie pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i uznanie, iż bez ustanowionej służebności, względnie innej podstawy prawnej lub faktycznej umożliwiającej legalne korzystanie z działek [...], teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez szlaki błędnie uznane przez skarżone organy jako "drogi", w tym "drogi wewnętrzne", o jakich mowa w art. 8 ust 1 ustawy o drogach publicznych i § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. 3. Naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu [...] zawartego w odwołaniach dotyczącego błędnego ustalenia faktycznego zawartego w decyzjach PMK, jakoby obsługę komunikacyjną terenu inwestycji zapewniły dwa projektowane wjazdy na teren inwestycji (zgodnie z opinią ZIKiT), skoro inwestor w trakcie postępowania zrezygnował z jednego z nich a drugi ma prowadzić na teren, do którego inwestor nie ma ustanowionego prawa przejazdu. 4. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie orzeczenia przez organ odwoławczy, co do istoty sprawy. 5. Nie zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się przed organem I instancji jak i SKO postępowaniu (np. właścicieli działki nr "12’) oraz nie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniach przed oboma organami, pomimo oczywistego pozostawania przez te osoby stronami postępowania. Powyższe stanowi naruszenie m.in. art. 10 §1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 145 § l pkt 4 k.p.a. oraz art. 131 k.p.a. 6. Naruszenie art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 59 ust l pkt 2 w zw. z art. 63 ust 1 tej ustawy m.in. poprzez brak zobowiązania inwestora do uzupełnienia jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu, a to wobec zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), dla których wykonywanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, a to wobec wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004r. o jakim w uzasadnieniu skarżonych decyzji organu II instancji. 7. Naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonych decyzji do wszystkich zarzutów odwołania [...]. 8. Nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu [...] zawartego w odwołaniach, a dotyczącego braku umieszczenia w decyzjach PMK oraz ich uzasadnieniach spełniającej wymogi odpowiednich przepisów analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 53 ust 3 pkt 1 ustawy w zw. z art. 64 ust 1 ustawy. 9. Nie ustosunkowanie się organu II instancji do zarzutu [...] zawartego w odwołaniach, a dotyczącego braku uzasadnienia prawnego w decyzjach PMK obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust 1 ustawy. 10. Brak ustosunkowania się organu II instancji w uzasadnieniach skarżonych decyzji do uchybienia polegającego na wydaniu decyzji uniemożliwiających realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, czym naruszono art. 107 § 1-3 k.p.a. 11. Brak ustosunkowania się organu II instancji w uzasadnieniach skarżonych decyzji do uchybienia polegającego na naruszeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań (...) zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez brak uzasadnienia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy (załącznik nr 4 decyzji PMK), czym naruszono art. 107 § 1-3 k.p.a. 12. Naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniach skarżonych decyzji, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W szczególności nie podano, dlaczego uznano, iż działki nr "7" i "13" (usytuowane na nich jest większość budynków będących przedmiotem analizy porównawczej) dostępne są z tej samej drogi publicznej, co obszar inwestycji (w rzeczywistości działka nr "7" dostępna jest z ul. [...], a nr "13" od ul. [...]) i nie podniesienie powyższych kwestii w uzasadnień skarżonych decyzji, tj. naruszenie art. 107 k.p.a. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 12.01.2011r. (SKO.[...]) oraz decyzji z dnia 20.01.2011r. (SKO.[...]), a także o uchylenie poprzedzających je decyzji Prezydenta Miasta K. z 6.04.2010r. i 29.04.2010r., ze względu na tożsamość stron, terenu inwestycji i zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik W. P. w piśmie procesowym z dnia 27.04.2011r. wniósł o "oddalenie skargi bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu tego pisma uczestnik podnosił, iż strona skarżąca "nie wykazała, że planowana inwestycja może wpływać na jej uprawnienie lub obowiązki związane z posiadana przez nią sąsiednią nieruchomością. Innymi słowy nie wykazała istnienia przesłanek z art.28 k.p.a., a zatem wpływu tego postępowania na jej interes prawny lub obowiązek." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 20.01.2011r. (SKO.[...]) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 29.04.2010r. nie podlegają w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu, a objęcie ich kontrolą stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czyli naruszenie art. 135 ppsa. Decyzja ta będzie przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia 12.01.2011r. (SKO.[...]) została wydana zgodnie z art.138 § 2 kpa. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenia postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie, czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Należy podkreślić, że strona skarżąca popiera rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji, spór sprowadza się w głównej mierze do słuszności zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja w znacznej części koresponduje z argumentacją zawartą we wspomnianym odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji wskazało, że w trakcie postępowania przed organem I instancji wadliwie zebrano materiał dowodowy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za prawidłowe. W szczególności chodzi o treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, która, wg wniosków wyciągniętych przez organ I instancji, pozwalała stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza ta nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem. Cały szereg ustalonych w decyzji organu I instancji parametrów został ustalony w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Dotyczy to linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokości i wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obszar analizowany wyznaczony został w taki właśnie sposób. O nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego świadczy to, że w analizie wskazano, że działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są działki nr "7", "8" + "9" + "10", nie uzasadniając dokonanego wyboru. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.(vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia.28.01.2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08). Należy w tym miejscu podkreślić, iż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Orzecznictwo sądowe w sposób jednolity i konsekwentny wskazuje, że parametry zamieszczone w decyzji ustalającej warunki zabudowy muszą być określone jednoznacznie w wartościach bezwzględnych. (zob. np. wyrok NSA z dnia 9.12.2008r., sygn. akt II OSK 1603/07 wyrok NSA z dnia 24.06.2008r., sygn. akt II OSK 708/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23.01.2008r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.10.2009r., sygn. akt II SA/Po 418/09) Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, o czym była mowa na wstępie, musiało prowadzić do uchylenia przez SKO zaskarżonej decyzji. Reasumując, stwierdzić należy, iż wskazane w tym zakresie zarzuty organu odwoławczego, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zasadne. Nieprawidłowości te i zarzuty wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego być może wraz z uzupełnieniem analizy urbanistyczno - architektonicznej, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. To spowoduje, że mogą zostać ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zmodyfikowanym kształcie. Zlecenie przeprowadzenia nowej analizy przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od wydanej w taki sposób decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ponowna analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji uznać należało, że całe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób nieprawidłowy i nie pozwala ocenić, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana. Sąd wskazuje, że istotnie ujawnione przez organ II instancji wady postępowania skutkować musiały wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednocześnie powyższa wadliwość postępowania mogła zostać uzupełniona w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w pełni uzasadniało posłużenie się przez organ dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Brak zebranego wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie uniemożliwia bowiem prawidłowe rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązujących przepisów, możliwe jest wydanie na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie, na etapie postępowania odwoławczego, decyzji merytorycznej przesądzającej o zasadności lub ewentualnej niezasadności złożonego wniosku, nawet w przypadku uzupełnienia przez organ II instancji materiału dowodowego, stanowiłoby w istocie naruszenie określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało na nieprawidłowości występujące w załącznikach do decyzji pierwszoinstancyjnej, na mankamenty i niedociągnięcia analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz na nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz nieprawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania (co jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania ( np. wyrok NSA W-wa z dnia 31.07.2008 r., sygn. II OSK 878/07, LEX nr 485009). Sąd podkreśla, że nieprawidłowości powyższe winny zostać usunięte przez organ I instancji w trakcie ponownego rozstrzygania sprawy. Główny zarzut skargi sprowadzał się do polemiki z organem odwoławczym, który uznał, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Jedną z jasno określonych przesłanek, od których zależy uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest wymóg, aby teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, miał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Sformułowanie oznacza niewątpliwie, że jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący, gdyż jest wyraźnie sprzeczna z ww. przesłanką. Legalną definicję drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 p.z.p., przez którą należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 119 ze zm.), zwana dalej ustawą o drogach, drogami wewnętrznymi są drogi parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z ust. 2 art. 8 cyt. ustawy wynika, że budowa przebudowa, remont, utrzymanie ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest ta droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Z art. 2 pkt 14 p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie służebności drogowej. Definicję służebności drogowej (drogi koniecznej) zawiera art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Ustanowienia służebności drogowej może żądać właściciel nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich od właścicieli gruntów sąsiednich. W art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego chodzi o prawną gwarancje dostępu nieruchomości do drogi publicznej lub należących do niej budynków gospodarskich (por. wyrok SN z 28.04.2000r. II CKN 257/)) LEX nr 52681; orzeczenie SN z 9.12. 2004r., II CK 233/04, Biul. SN 2005, nr 11 str. 47). Z art. 2 pkt 14 p.z.p. wynika kilka możliwości realizacji prawnego dostępu do drogi publicznej, a jedną z nich jest w ramach planowanej inwestycji jest zaplanowanie drogi wewnętrznej na nieruchomości, z tym zastrzeżeniem, że wnioskodawca (inwestor) musi posiadać tytuł prawny do tej nieruchomości już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja ma mieć prawny dostęp do drogi publicznej w formach określonych przez art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 zez m.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadowym "dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych." Można się zgodzić z przytoczoną przez SKO argumentacją za możliwością przyjęcia dostępu terenu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, bez legitymowania się tytułem prawnym. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.10.2008r., sygn. akt II OSK 1163/07, gdzie jasno wskazał, że "dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej." Z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji. Krótko mówiąc o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ l instancji, który powinien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. Zatem jednoznaczne przesądzenie przez organ II instancji, iż wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej ocenić należało jako wyjście poza kompetencje przyznane organowi odwoławczemu w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie istotne, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z wniosku inwestorów wynika bowiem, że dla terenu inwestycji przewidziano dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ulicy [...], a pośredni przez drogę wewnętrzną – ul. [...] do ul. [...], wskazując, że teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Nie jest to zatem droga wewnętrzna w zarządzie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. W przeciwieństwie więc do wyżej powołanego wyrok NSA przychylić się należy do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 17.02.2009r., sygn. akt II OSK 184/08, że "jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p." Również z opinii ZIKi T w K. z 16.07.2009r. wynika, "iż dostęp do drogi publicznej ul. [...] umożliwią drogi wewnętrzne, t.j. ul. [...] (przebiegająca po terenie części działek nr "14", "15’, "16" obr. [...]) oraz ul. [...] (przebiegająca po terenie części działek nr "16’, "2", "17", "18" obr. j.w.), co do których inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ich terenem na cele obsługi komunikacyjnej." Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.10) wskazano, iż "inwestor uprawniony jest do swobodnego korzystania z tej drogi (wewnętrznej – przyp. Sąd) w zakresie adekwatnym do jego potrzeb, po ustaleniu zasad korzystania z tej drogi z osobami, którym przysługuje do nich tytuł prawny." W aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o tym, że inwestor ma tytuł prawny do dysponowania terenem wskazanych nieruchomości drogowych, brak jest również ustalenia zasad korzystania z tych dróg (wewnętrznych). Kwestie te powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Odnośnie jednego z zarzutów strony skarżącej oraz zarzutu inwestora podniesionego w piśmie procesowym z 27.04.2011r. dotyczącego kwestii kręgu stron postępowania administracyjnego, to stwierdzić należy, iż również ta kwestia musi być jednoznacznie ustalona w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Zarzut inwestora, iż stronie skarżącej – [...] w K. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest całkowicie bezpodstawny. Niezależnie od trafności i oceny uwagi, iż "na właścicielu, czy użytkowniku wieczystym sąsiedniej nieruchomości, który chce przystąpić do sprawy jako strona ciąży obowiązek wykazania istnienia przesłanek wypełniających hipotezę art.28 k.p.a.", to w literaturze i orzecznictwie sądowym szeroko przyjmuje się pojęcie strony na podstawie art.28 k.p.a. "Skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i w związku z art. 28 k.p.a., a ewentualne przyjęcie takiej interpretacji otwierałoby drogę do nadużyć. Krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany"." – wyrok NSA z dnia 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1723/07. Interes prawny [...] w K. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy jest oczywisty. Wynika on nie tylko z tego, że strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym sąsiednich nieruchomości otaczających działkę inwestora z dwóch stron, ale co więcej dojazd do tej działki ma się odbywać po drodze wewnętrznej, której dysponentem jest właśnie [...]. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na prawidłowość wskazania dojazdu do planowanej inwestycji. W warunkach zabudowy – załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji wskazano, iż dojazd odbywać się będzie drogami wewnętrznymi tj. ul. [...] (działki nr "14" "15", "16") oraz [...] (działki nr "16", "2", "17’ i "18"). Tymczasem z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji oraz z znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że ul. [...] obejmuje również działkę nr "12". Okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przez organ I instancji, gdyż w przypadku stwierdzenia, że ul. [...] zlokalizowana jest również na działce nr "12", to zachodzi tym samym konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim współwłaścicielom działki nr ‘19". Na koniec wreszcie podkreślić należy, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nowa zabudowa może być lokalizowana na podstawie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. "Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją." – wyrok WSA w Warszawie z 12.12.2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08. "Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją." – wyrok WSA w Gdańsku z 24.09.2008r., sygn. akt II SA/Gd 408/08. "Ustawodawca określając w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę kontynuacji wyraźnie odniósł to pojęcie do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jeżeli zatem w konkretnej sprawie istnieje możliwość ustaleń w oparciu o istniejącą zabudowę, zrealizowaną na tej samej ulicy, w pobliżu przedmiotowej działki, to (...) brak jest uzasadnienia do dowolnych wyborów wynikających z interesów inwestora. Stanowiłoby to bowiem naruszenie podstawowego przepisu ustawowego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p." wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10.12.2008r., sygn. akt II SA/Sz 764/08. Musi być zapewniona zatem nie tylko kontynuacja rodzaju zabudowy (jest nią w niniejszym przypadku zabudowa usługowa), ale również kontynuacja funkcji (sąsiednią zabudowę tworzą wyłącznie hotele [...], a w dalszej odległości urządzenia sportowe, pływalnia i zabudowa mieszkaniowa), poprzez ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisanej poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Sama decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie przesądza treści rozstrzygnięcia, umożliwia natomiast organowi ustalającemu warunki zabudowy ponowną analizę wniosku inwestora, z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uchybień oraz interesów osób trzecich oraz szczególnych warunków wynikających dla charakterystyki inwestycji wynikających z wymogów art. 61 u.p.z.p. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2011r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, ze szczególnym uwzględnieniem art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.