II SA/Łd 1274/12

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku sprawy ze skargi K. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren działek w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących K. S. i K. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. i K. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o udzieleniu M. i R. małżonkom K. pozwolenia na wejście na teren działek nr 294/2 i 295 położonych w Ł. przy ul. A 29 w celu wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości 2,5 m z płyt betonowych w granicy działki nr 296 z ww. działkami, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i orzekł o nowym terminie wykonania inwestycji, tj. w terminie 10 dni od dnia doręczenia decyzji stronom (pkt 1), w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 maja 2012 r. M. i R. małżonkowie K., będący właścicielami nieruchomości nr 296 położonej w Ł. przy ul. A 30, zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na wejście na teren sąsiednich działek nr 294/2 i 295, stanowiących własność K. i K. S., w celu wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia w granicy działki 296. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...]uchylił w trybie odwoławczym decyzję Starosty [...] z dnia [...] zezwalającą wnioskodawcom na wejście na teren działek nr 294/2 i 295 w celu wykonania przedmiotowych prac, wskazując na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W dniu 12 lipca 2012 r. M. i R. małżonkowie K. złożyli w siedzibie organu I instancji pismo, w którym ograniczyli swój pierwotny wniosek wyłącznie do działki nr 295, wyjaśniając, iż w granicy działki nr 294/2 z działką stanowiącą ich własność małżonkowie S. wznieśli ogrodzenie dokładnie w tym samym miejscu, które wnioskodawcy określili w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 30 kwietnia 2012 r. Tym samym wnioskodawcy wskazali, iż z uwagi na warunki pogodowe wnoszą o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr 295 na okres trzech dni. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak [...] zezwolił M. i R. małżonkom K. na wejście na teren działek nr ewid. 294/2 i 295 położonych w miejscowości Ł. przy ul. A 29, stanowiących własność K. i K. S. w terminie 18 - 20 września 2012 r. w godz. 800-1700 w celu wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości 2,5m z płyt betonowych zlokalizowanego w granicy z w/w działkami, określając niezbędną powierzchnię zajęcia działek zgodnie z załączoną mapą na szerokość 1,5m i długość 15m (pkt 1) oraz zobowiązał inwestorów do uporządkowania przedmiotowych części działek stanowiących własność K. i K. S. i pokrycia ewentualnych szkód po wykonaniu robót budowlanych (pkt 2). W odwołaniu od tej decyzji K. i K. S. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem zawieszenia postępowania do czasu rozgraniczenia działek nr 295 i 296. Według odwołujących organ I instancji nie zbadał, czy granica między działkami o nr ewid. 294/2 i 295, a działką sąsiadów nr 296 została ostatecznie ustalona. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że inwestorzy zamierzają wznieść ogrodzenie na nieswoim gruncie. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i określił nowy termin wykonania decyzji na 10 dni od dnia doręczenia decyzji stronom, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że do przeprowadzenia robót budowlanych niekiedy niezbędne jest ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny, gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję (art. 47 ust. 1 ustawy) lub w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 ustawy). Na etapie postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania określonych robót budowlanych, organ nie ocenia przebiegu granic nieruchomości, czy odległości budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej. Organ nie ma też prawa ingerować w konflikt pomiędzy stronami. Ocenia on wyłącznie, czy do określonego przez wnioskodawcę zakresu robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu dopóki istnieje wola porozumienia między stronami brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 4 maja 2012 r. M. i R. małżonkowie K. zwrócili się bezskutecznie z prośbą do małżonków S. o wyrażenie zgody na udostępnienie ich nieruchomości. Wskazano, że przedmiotowe prace zostaną wykonane w ciągu maksymalnie dwóch dni przez wyspecjalizowaną firmę, która zostanie zobowiązana do zachowania wszelkiej ostrożności i pozostawienia terenu w takim stanie, jakim zastała. Inwestorzy zobowiązali się również do pokrycia wszelkich szkód zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego. Następnie organ II instancji podkreślił, że z przesłanej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 Starostwa Powiatowego w W. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr 61706-3/09) oraz mapy podziałowej dla działki nr 294 położonej w miejscowości Ł. wynika, że budynek mieszkalny inwestorów nie znajduje się w granicy z działką nr 295, odległość od granicy wynosi 0,45 m. Nie jest wobec tego prawdą, że wybudowanie ogrodzenia u inwestora spowoduje, że ogrodzenie to powstanie na gruncie odwołujących oraz uniemożliwi im wjazd na ich posesję. Zdaniem Wojewody wykonanie ogrodzenia w granicy z działką nr 294/2 nie jest możliwe do wykonania z działki inwestorów, niezbędne jest w tym zakresie skorzystanie z działki sąsiedniej, gdyż w bliskiej odległości od granicy z działką małżonków S. położony jest budynek gospodarczy uniemożliwiający wybudowanie ogrodzenia od strony działki inwestorów. W tej sytuacji organ uznał że Starosta prawidłowo ocenił zasadność wniosku inwestorów w sprawie wydania pozwolenia na wejście na nieruchomość sąsiednią i po wcześniejszym ustaleniu stanowiska obydwu stron w przedmiotowej sprawie, wydał zaskarżoną decyzję. W sprawie bezspornym jest, że wykonanie prac budowlanych wskazanych przez inwestora w zgłoszeniu z dnia 21 maja 2012 r., w przypadku gdyby organ I instancji nie wyraził zgody na częściowe zajęcie nieruchomości sąsiedniej, nie byłoby możliwe do wykonania. Organ I instancji zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy bardzo wyraźnie określił warunki udostępnienia posesji odwołujących do wykonania prac przez inwestorów. Nie mniej jednak Wojewoda uznał, że termin korzystania z posesji sąsiedniej nie został przez organ I instancji określony prawidłowo, wobec czego wyznaczył termin na wykonanie robót budowlanych poprzez wskazanie liczby dni od dnia doręczenia stronom ostatecznej decyzji. Z tego też powodu Wojewoda [...] w tej części uchylił zaskarżoną decyzję i określił nowy termin realizacji planowanych robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. i K. S. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7, 9 i 77 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane, art.144 kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi powtórzyli argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zaś oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności, które nie były podniesione w skardze. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podstawę materialnoprawną rozstrzyganego wniosku stanowi przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm. ). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości ( art. 47 ust. 2 ustawy ). Konieczność skorzystania z powyższej regulacji nastąpiła w niniejszej sprawie, bowiem K. i K. S. nie wyrazili zgody na udostępnienie swej nieruchomości w celu wykonania ogrodzenia przez M. i R. małż. K.. Jednakże uwadze organów orzekających w przedmiotowej sprawie umknął istotny fakt, że wnioskodawcy w toku postępowania zmodyfikowali swój pierwotny wniosek o udzielenie pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości i ograniczyli go do zajęcia jedynie działki o nr. ew. 295. Pierwotnie, we wniosku z dnia 21 maja 2012r., inwestorzy określili konieczność wejścia na działki o nr. ew. 294/2 i 295 położonych w Ł. przy ul. A 29 ( k. 1 akt), natomiast w piśmie z dnia 18 maja 2012r., złożonym do organu w dniu 29 maja 2012r. ( k. nr 5 akt ) wyraźnie wskazali, że pas działek, który chcieli zająć na czas robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia, uległ zmniejszeniu i ostatecznie wskazali, że wnoszą o wydanie decyzji na zajęcie pasa działki nr ew. 295. Tymczasem organy obu instancji z urzędu zezwoliły M. i R. K. na zajęcie działki nr ew. 294/2 oraz działki wnioskowanej nr 295. Takie rozstrzygnięcie w sposób ewidentny narusza przepis art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., z którego wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony ), a właśnie takie jest w sprawie podlegającej rozpoznaniu, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. W sytuacji, gdy strona składa pismo uzupełniające treść pierwotnego wniosku lub modyfikuje żądanie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z modyfikacji lub zmiany wniosku, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do złożenia stosownego wyjaśnienia ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011r. sygn. II OSK 1434/10 – LEX nr 115875 oraz wyroki WSA: z dnia 20 października 2010r. sygn III Sa/Łd 452/10 - LEX nr 758206, z dnia 3 kwietnia 2012r. sygn. I SA/Wa 1800/11 – LEX nr 1137318 i z dnia 24 marca 2011r. sygn. II SA/Kr 130/11 – LEX nr 784068 ). W niniejszej sprawie wniosek inwestorów, zmodyfikowany w piśmie złożonym w organie w dniu 29 maja 2012r., wydaje się nie budzić wątpliwości, a nieprawidłowość decyzji w tym zakresie i nieuprawnione wyjście ponad żądanie zdaje się wynikać jedynie z niestarannego zapoznania się przez organy ze złożonymi do akt dokumentami. Ponadto budzi wątpliwości wskazanie w decyzji przez organ I instancji w punkcie 1-szym decyzji, iż zajęciu podlega pas o długości 1,5m i szerokości 15m zgodnie z załączoną mapą, której nie sposób zidentyfikować w aktach przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę wątpliwości budzi także rozstrzygnięcie Wojewody dotyczące terminu na zajęcie nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] termin ten nie został przez organ określony prawidłowo ( 18 – 20 września 2012r. ), bo nie bierze pod uwagę ewentualnego przedłużenia postępowania na skutek złożenia odwołania. Jednakże Wojewoda, wydając w tym zakresie decyzję reformatoryjną, określając ten termin na 10 dni od doręczenia decyzji stronom, również nie określił go w sposób precyzyjny, gdyż dla każdej ze stron początek i koniec tego terminu może wypaść w innym dniu. W ocenie Sądu termin wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zawarty w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, mógł być określony wyłącznie przez wskazanie okresu liczonego od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności ( por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: z dni 26 lutego 2009r. sygn. II SA/Bd 20/09 - LEX nr 533182 oraz z dnia 11 października 2007r. sygn. II SA/Op 201/07 – LEX nr 419005 ). Ponadto, w ocenie Sądu, decyzja wydana przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., budzi pewne wątpliwości z uwagi na treść wskazanego unormowania. Zgodnie bowiem z brzmieniem tegoż przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Tymczasem zaskarżoną decyzją orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu i orzeczono o nowym terminie wykonania inwestycji, a ponadto utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] w pozostałej części w sytuacji, gdy literalna wykładnia wskazanego przepisu na to nie pozwala. Wyżej wskazane uchybienia dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, zdecydowały o konieczności wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Na zakończenie powyższych rozważań należy jeszcze stwierdzić, iż bez wpływu na treść wyroku pozostają zarzuty podniesione przez skarżących, a dotyczące nieuregulowania granic między działką inwestorów, a działkami skarżących, a także podnoszona okoliczność związana z tym, czy skarżący uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nie są to bowiem okoliczności, które w świetle regulacji stanowiącej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, miałyby jakikolwiek wpływ na treść decyzji. Stosownie do treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoznając wniosek inwestora o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ ogranicza się jedynie do dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku zasadności wniosku zobowiązany jest do określenia zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych. Oznacza to, że na etapie tego postępowania organ nie bada przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości. Takie zezwolenie może być bowiem wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, co w niniejszej sprawie nastąpiło pismem skierowanym do Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2012r. ( por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 kwietnia 2009r. sygn. VII SA/Wa 110/09 – LEX nr 569566 oraz z dnia 16 stycznia 2008r. sygn. II SA/Po 242/07 – LEX nr 510941 ). O zwrocie kosztów postępowania w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.