II SA/Wa 362/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Danuta Kania, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Miasta i Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Miasto i Gminę L. przedszkoli publicznych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła m.in., co następuje: § 1 – opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto i Gminę L., wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują: 1) zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu, 2) przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku, 3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, 4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych i środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych, 5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dziecka, 6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka, 7) zajęcia relaksacyjno-wyciszające; § 2 – 1. ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1-7 w wysokości 200 zł, 2. miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1-7, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 2 ust. 1 oraz zadeklarownej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, 3. opłata, o której mowa w ust. 2, podlega zaokrągleniu do pełnych złotych, 4. opłata, o której mowa w ust. 2, wnoszona jest przez rodziców (opiekunów prawnych) do dnia 20 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia, 5. opłata, o której mowa w ust. 2, nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka, 6. w przypadku nieobecności dziecka opłaty, o której mowa w ust. 2, nie nalicza się za dni nieobecności, począwszy od dnia następnego po dniu zgłoszenia nieobecności; § 3 – szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńcze wychowawcze świadczone przez przedszkola, o których mowa w § 1 pkt 1-7, określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Natomiast uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Miasto i Gminę L. przedszkoli, publicznych, Rada Miasta i Gminy L. § 2 ust. 6 nadała brzmienie: "w przypadku nieobecności dziecka opłaty, o której mowa w ust. 2 nie nalicza się za dni nieobecności". W skardze na uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w S. zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 uchwały oraz opłaty miesięcznej, która nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń i określoności prawa, – art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami w sytuacji, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencji, – art. 2 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 1 i 2 uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w § 1 pkt 1-3, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowywanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze rada gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ww. ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości, wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego, a także ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Sądy administracyjne są zgodne co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyroki NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz z 3 marca 2009 r., I OSK 1159/08, wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2010 r., III SA/Gd 71/10). Prokurator stwierdził, iż w § 2 zaskarżonej uchwały znalazł się wprawdzie tzw. "cennik", jednakże już jego pobieżna analiza budzi wątpliwości co do spełnienia zasady ekwiwalentności świadczeń. Taką samą opłatę wyznaczono bowiem za nadzór nad bawiącym się dzieckiem, jak również za przygotowanie do konkursów i uroczystości – wymagające kosztów nie tylko osobowych, ale zwykle i rzeczowych. Brak uzasadnienia uchwały i odniesienia się przez Radę do rzeczywistych kosztów świadczeń, nie pozwala na sprawdzenie, czy ta kwota ma pokrycie w realnych kosztach ponoszonych przez przedszkole na rzecz uprawnionego dziecka. To jest zaś podstawą do weryfikacji ekwiwalentności świadczeń, która stanowi najważniejszą cechę odróżniającą opłatę od podatku. Ponadto z uchwały nie wynika wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawałoby do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Opłata miesięczna skonstruowana jest nie w oparciu o realny czas przebywania dziecka w przedszkolu, ale jedynie na podstawie deklaracji rodzica co do długości pobytu, która np. w razie choroby dziecka, nie będzie miała odzwierciedlenia w rzeczywistości. Skarżący zwrócił uwagę, że § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały w brzmieniu sprzed [...] maja 2011 r. wskazywał, iż opłata naliczana jest nawet w razie nieobecności dziecka, aż do momentu zgłoszenia jego nieobecności, a to pozostawało w rażącej sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. W ocenie prokuratora wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Jednakże Rada Miasta i Gminy L. zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza podstawę wykraczają. Z analizy treści § 1 pkt 1-7 wynika zaś, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). Tym samym zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole – zgodnie z deklaracją Rady –powinno zapewniać bezpłatnie. Skarżący zauważył także, że zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Miasta i Gminy L. miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne działające na terenie gminy. Przepis ten nie przewiduje delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy delegowano by na niego uprawnienia do samego ustanowienia opłaty, czy jedynie jej uszczegółowienia. W związku z tym, zgodnie z wyrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP zasadą działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz działania organów samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego, Rada nie miała prawa scedować swoich uprawnień co do szczegółowego ustalenia zakresu i zasady opłat za świadczenia na dyrektorów przedszkoli. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta i Gminy L. Burmistrz Miasta i Gminy L., wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że Rada, uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, określiła jednoznacznie, iż opłatę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Jednoznacznie również ustaliła, że w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa oraz enumeratywnie wymieniła, jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny. Co do zasady wszystkie te świadczenia będą w ramach każdej godziny realizowane na rzecz każdego dziecka, nadto Rada nie przewidziała żadnych świadczeń dodatkowych typu nauka języka czy rytmika, co do których przysługiwałoby prawo wyboru. Brak jest zatem podstaw do różnicowania opłat za każde świadczenie z osobna. W świetle powyższego zasadnym było wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie opłaty w identycznej wysokości za każdą godzinę odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, w ramach której realizowane są tożsame świadczenia, a tym samym zasada ekwiwalentności świadczeń została zachowana, a przepisy prawa nie zostały naruszone, w tym także delegacja ustawowa. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11. Odnosząc się do powołanego przez prokuratora wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U6/09 organ stwierdził, że dotyczy on zupełnie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Ponadto z uwagi na duży stopień uogólnienia brak jest podstaw do jego bezpośredniego stosowania w niniejszej sprawie. Burmistrz podniósł ponadto, że kwestią respektowania ekwiwalentności świadczeń zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12, który wskazał, iż organ gminy może za czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin, ustalić opłaty albo nie oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości. Natomiast w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 NSA stwierdził, ze gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono w nim dłużej niż 5 godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać, za jakie konkretne zajęcia pobiera tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Organ nie zgodził się również z zarzutem, iż § 3 zaskarżonej uchwały stanowi delegację kompetencji rady gminy na inny podmiot. W jego ocenie wskazuje on jedynie, iż każdy rodzic, podejmując decyzję o korzystaniu przez jego dziecko ze świadczeń dodatkowych, winien w umowie zawieranej z dyrektorem przedszkola zadeklarować liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu, co określa § 2 ust. 2 uchwały i zawrzeć w tym zakresie indywidualną umowę. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 446/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przyjmuje się przy tym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika a contrario z treści art. 90 ust. 4 u.s.g. O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy, gdy naruszenie to dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego lub procedury podejmowania takich aktów. W doktrynie i orzecznictwie uznaje się, że istotne naruszenie prawa, to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, niepubl.). Jako przykłady istotnego naruszenia prawa wymienia się m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 8 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Uprawnienie prokuratora bądź Rzecznika Praw Obywatelskich do kwestionowania zgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego, nie jest ograniczone wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) oraz terminem (art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a.). Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). dalej jako "u.s.o.". Nie może jednak budzić wątpliwości okoliczność, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 611/19, wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/GI. 503/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012. uw. do art. 14). Zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Warto też zwrócić uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pociąga to za sobą wymóg odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, iż wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyrażane zostały w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla lokalnego prawodawstwa. Przedmiotowe upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko wynikające pośrednio z przepisów ustawowych. Ponadto określa ono materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy upoważnione do jego wydania, jak również może regulować inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991), który stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Organem prowadzącym szkołę (przedszkole) lub placówkę jest, stosownie do treści art. 3 pkt 5 u.s.o., minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Natomiast w świetle art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (pkt 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 2). Celem obowiązującej od 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisu było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego polega na tym. że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.s.o., nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punktu widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, Lex nr 951240). Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej. W judykaturze przyjmuje się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., aktualna także po jej nowelizacji, stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że uchwalona na ww. podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju udzielonych świadczeń i ich jakości. Podkreśla się ponadto konieczność precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie swoistego cennika oraz w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W kwestii charakteru prawnego opłat wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK-A-2006/1/3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. W zbliżony sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1 OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając ponadto, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym). Natomiast w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 (publ. jw.) NSA zwrócił uwagę, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty. Podzielając przedstawione poglądy należy stwierdzić, że przy ustaleniu przedmiotowej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na to świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca możliwa do weryfikowania. Niezbędne jest zatem wyraźne i precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Natomiast ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie wyklucza dokonanie kontroli, za jakie świadczenia jest ona uiszczana. Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem, ma na celu zapobieżenie sytuacji partycypowania przez rodziców w kosztach funkcjonowania przedszkola publicznego, do ponoszenia których obowiązany jest organ prowadzący. Zaskarżoną uchwałą Radą Miasta i Gminy L. w § 2 ust. 1 ustaliła opłatę za świadczenia określone w § 1 w wysokości 2,00 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń. Analiza wskazanego przepisu pozwala przyjąć, że ustalona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę przeczy zasadzie ekwiwalentności, gdyż nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia bez względu na rodzaj oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń i w jakim wymiarze. Nie jest też oparta na kalkulacji ekonomicznej, brak jest uzasadnienia jej wysokości, a to prowadzi do uznania, że została ustalona w sposób dowolny. Stanowi zetem swoisty ryczałt za korzystanie przez dziecko z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Ponadto zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń w § 1 nie dostarczając jasnego kryterium ustanawiającego odrębność kosztu w postaci opłaty od innych kosztów funkcjonowania przedszkola, co może prowadzić do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Z tych względów zaskarżona uchwała, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 1), jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Niezgodność tę należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem przepis § 2 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., przez co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organu samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego powodu uzasadniony jest również zarzut skargi, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni. w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., Rada Miasta i Gminy L. miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne działające na terenie Gminy. Przepis ten nie przewiduje delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy chodzi o uprawnienia do samego określenia opłaty, czy jedynie do jej uszczegółowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.