I OSK 1977/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1991/12 w sprawie ze skargi J. W., C. B. i E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Prezydenta [...] na rzecz solidarnie J. W., C. B. i E. M. kwotę 994,60 złote (dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery złote sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1991/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. W., Cz. B. i E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Wojewoda Dolnośląski ustalił odszkodowanie na rzecz Cz. B. w kwocie 87.900,00 zł, E.M. w kwocie 87.900,00 zł i J. W. w kwocie 87.900,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0133 ha i nr [...] o pow. 0,0575 ha, położonej w obrębie 0049 – Ż., dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia Krzyków prowadzi księgę wieczystą nr [...], przeznaczonej pod przebudowę ul. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] we W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową 273 relacji W. S. do skrzyżowania z A. S.(rejon ul. J.) na odcinku ok. 2610 m. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...]o powierzchni 0,0133 ha i nr [...]o powierzchni 0,0575 ha, położona w obrębie 0049 – Ż., dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia Krzyków prowadzi księgę wieczystą nr [...], decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod przebudowę ul. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] we Wrocławiu od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową 273 relacji W.-S. do skrzyżowania z Aleją S. (rejon ul J.) na odcinku ok. 2610 m. W toku postępowania, Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda bądź organ I instancji) ustalił, że w dniu [12 kwietnia 2010 r.], w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, działki: nr [...] AM-9, o pow. 0,0133 ha, obręb 0049 – Ż. i nr [...] AM-9, o pow. 0,0575 ha, obręb 0049 – Ż., stanowiły własność Cz. B. w udziale 1/3; E. M. w udziale 1/3 oraz J. W. w udziale 1/3 (dane z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Krzyków; projekty podziału nieruchomości). Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji z [...] marca 2010 r. stanowiły przepisy art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej uszp bądź ustawa z 2003 r.] i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), w tym § 36 rozporządzenia. Operaty szacunkowe dla przedmiotowych działek zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W. W.. Przy ich sporządzaniu rzeczoznawca wycenił nieruchomość stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził badanie rynku lokalnego na terenie Wrocławia za okres od czerwca 2009 r. do października 2011 r., biorąc pod uwagę nieruchomości niezabudowane o podobnym przeznaczeniu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego do wycenianej nieruchomości (tereny aktywności gospodarczej lub usługi i tereny aktywności gospodarczej). Biegły zestawił trzy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchnię i kształt nieruchomości. Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości gruntowej i określił ją dla działki: nr [...] AM-9, na kwotę 389,55 zł, a dla działki nr [...] AM-9 na kwotę 354,67 zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu działek: nr [...] AM-9 na kwotę 51.810,00 zł i nr [...]AM-9 na kwotę 203.935,00 zł. Biegły określił wartość nasadzeń roślinnych na działce nr [...] AM-9 w wysokości 6.110,00 zł a na działce nr [...] AM-9 w wysokości 1.570,00 zł; wartość zadrzewienia na działce nr [...]AM-9 określił na kwotę 270,00 zł. Razem wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] AM-9, o pow. 0,0133 ha i nr [...] AM-9, o pow. 0,0575 ha wyniosła 263.700,00 zł. Wartość nieruchomości ustalono według stanu nieruchomości w dniu 5 marca 2010 r., tj. w dniu wydania przez Wojewodę decyzji z [...] marca 2010 r. i aktualnego poziomu cen z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odnosząc się do kwestii powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, Wojewoda wskazał, że wydanie owej nieruchomości winno nastąpić na rzecz uprawnionego podmiotu czyli na rzecz Prezydenta Wrocławia w celu realizacji inwestycji objętej przywołaną wyżej decyzją lokalizacyjną. Zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy wydanym dnia 14 lipca 2010 r. nr 168, roboty budowlane dla zadania pod nazwą "Przebudowa ul. K. w ciągu drogi Krajowej [...] we W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową 273 relacji W. Sz. do skrzyżowania z Aleją S. (rejon ul. J.), na odcinku ok. 2610 m", rozpoczęto w lipcu 2010 r., a zatem nie nastąpiły w terminie 30 dni od uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, co byłoby dowodem na faktyczne przejęcie gruntu przez inwestora. Dokumenty przekazane pismem z 4 stycznia 2012 r. przez J. W., związane są z realizacją inwestycji pod tytułem "Zasilanie rezerwowe dla terminalu Portu Lotniczego we W.", a kopia protokołu przekazania z dnia 22 kwietnia 2010 r., dotyczy wydania nieruchomości na rzecz E. Oddziału we W., a nie na rzecz Prezydenta Wrocławia w celu realizacji innego zadania inwestycyjnego. Wojewoda zauważył, że właśnie ze względu na brak dokumentów potwierdzających faktyczne wydanie nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli, na rzecz podmiotu uprawomocnionego do odbioru, w celu realizacji ww. inwestycji drogowej, art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że brak jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie z 12 stycznia 2012 r., przez [Pełnomocnika] Prezydenta Wrocławia T. O., Wojewoda wskazał że nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi, tzn. porównywalnymi zgodnie z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył, że rynek działek przeznaczonych pod aktywność gospodarczą o powierzchni, kształcie i innych parametrach wpływających na wartość nieruchomości identycznych lub zbliżonych do nieruchomości wycenianej, nie istnieje. Dlatego do oszacowania nieruchomości przyjęto transakcje działkami o parametrach różniących się od nieruchomości wycenianej, a zaistniałe różnice zostały skorygowane przez odpowiedni dobór cech stopnia ich nasilenia. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomości przeznaczone pod budowę ciągów komunikacyjnych, wydzielone z nieruchomości o większym areale, z reguły są nieruchomościami o niewielkiej powierzchni i kształcie uniemożliwiającym samodzielną zabudowę zgodnie z przeznaczeniem terenu na którym się znajdują. W związku z powyższym do oszacowania wymienionych wyżej nieruchomości zastosowano § 54 ust. 1 rozporządzenia. Dla wycenianych działek przyjęto założenie, że stanowią one cześć większej całości, w omawianym przypadku choćby ze względu na osobę właściciela sąsiednich działek (obie działki łącznie posiadają powierzchnię 708 m2). Do porównania przyjęto m.in. działki o powierzchni 615 m2 i 832 m2. Owe działki stanowią jedną nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nieruchomości wyceniane były położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości drogowych. W większości przypadków nieruchomości wydzielane pod drogi są fragmentami większych nieruchomości gruntowych, a część wydzielona graniczy bezpośrednio z terenem przeznaczonym lub już zagospodarowanym jako nieruchomość komunikacyjna. Podczas badania rynku nie natrafiono na transakcje nieruchomościami nie posiadającymi w ogóle dostępu do drogi zbiorczej lub drogi publicznej. Zarówno działki przyjęte do porównania, jak i działka wyceniana, nie były uzbrojone tzn. w momencie zawarcia transakcji jak i na dzień sporządzenia wyceny nie posiadały ważnych umów z dostawcami mediów. Nie różnicowano wartości nieruchomości ze względu na uzbrojenie. Z związku z powyższym Wojewoda uznał, że operaty szacunkowe spełniają wymogi określone w przepisach ustawy z 2003 r., ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami] i rozporządzenia, wobec czego należy je uznać za prawidłowe, wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym dopuścić jako dowód w sprawie. Od decyzji z [...] stycznia 2012 r. odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) złożył Prezydent Wrocławia podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotowe działki, nie uwzględnił ich przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław. Prezydent wskazał, że wyceniana nieruchomość w Studium położona jest w korytarzu ulicy Kosmonautów, a biegły do porównań przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywność gospodarczą lub usługi. Tak dobrany materiał porównawczy, zdaniem odwołującego, nie spełnia warunku podobieństwa. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję z [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania odwoławczego Minister ustalił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i nr [...] stanowią operaty szacunkowe sporządzone dnia 30 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. W.. Z ich treści wynika, że wyceniana nieruchomość gruntowa położona jest w strefie peryferyjnej Wrocławia i usytuowana jest bezpośrednio przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych Wrocławia, stanowiących m. in. fragment drogi krajowej nr [...]. Mimo tego, że nieruchomość zlokalizowana jest w dość atrakcyjnym obrębie Wrocławia, położenie nieruchomości jest mało atrakcyjne ze względu na sąsiedztwo węzła komunikacyjnego "K.", stacji kolejowej Ż., a także Nowego Szpitala Wojewódzkiego. Dla owej nieruchomości nie było obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wrocławia, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr [...] z dnia [...]lipca 2006 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr [...] (dalej Studium), wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...]Wojewody Dolnośląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość podlegająca wycenie, położona była na obszarze oznaczonym symbolem "Ż. Komercyjne-AG" - z przeznaczeniem pod tereny aktywności gospodarczej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą lub usługi, biegły wyselekcjonował 15 transakcji. Do ostatecznej analizy wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości położone przy ul. K.j, S. i O. we W., przeznaczone w dokumentach planistycznych pod aktywność gospodarczą i usługi. Wartość 1 m2 gruntu działki nr [...]oszacowano na kwotę 389,55 zł, tym samym łączna wartość gruntu określono na kwotę 51.810,00 zł, a wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] oszacowano na kwotę 354,67 zł, co oznacza, że wartość gruntu tej działki określono na kwotę 203.940,00 zł. Wartość naniesień roślinnych występujących na działce nr [...], oszacowano na kwotę 6.110,00 zł, a wartość naniesień roślinnych występujących na działce nr [...], oszacowano na kwotę 1.570,00 zł. Ostatecznie wartość wycenianej nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 263.700,00 zł i w tej wysokości Wojewoda ustalił należne odszkodowanie, przyznając je właścicielom proporcjonalnie do posiadanych udziałów w ww. nieruchomości. Minister uznał, że w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przeznaczenia szacowanego gruntu, Minister pismem z 3 lipca 2012 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu o wskazanie jaki był kierunek zagospodarowania przedmiotowych działek w Studium na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 5 marca 2010 r. Z wypisu i wyrysu ze Studium, przysłanych przy piśmie z 13 lipca 2012 r. nr [...] wynika, że wyceniane działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem "Ż Komercyjne-AG" - z przeznaczeniem pod tereny aktywności gospodarczej. Przedmiotowa nieruchomość położona była w korytarzach ulic K. i planowanej ulicy klasy Z, przecinającej zespół urbanistyczny Ż. Komercyjne i łączącej ul. K. z planowaną ulicą biegnącą wzdłuż linii kolejowej w kierunku Legnicy. W piśmie tym podano, że wskazane korytarze ulic rozumiane są jako obszary, w których mogą się znaleźć ich linie rozgraniczające, wyznaczone m. in. w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister uznał, że szacowane działki położone były na terenie dróg. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie z 24 maja 2012 r., wskazującym, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w Studium pod tereny aktywności gospodarczej. Minister uznał, że szczegółowe wyjaśnienia organu gminnego, w którego gestii należało opracowanie Studium, pozwalają stwierdzić, że na terenie tej strefy przewidziano przebudowę drogi publicznej, obejmującej swym korytarzem przedmiotowe działki. Oznacza to, że wycenia tych działek winna zostać sporządzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia - przy przyjęciu do porównania cen transakcyjnych działek nieruchomości drogowych, a w sytuacji ich braku przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych. Minister zauważył, że z wyjaśnień rzeczoznawczy majątkowego W. W. wynika, że na rynku lokalnym określonym jako teren Miasta Wrocławia zanotowano transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. A skoro tak, to transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, winny stanowić materiał porównawczy do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję z 22 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W., E. M. i Cz. B. (dalej skarżący), domagając się jej uchylenia. Wnoszą o wnikliwe przeanalizowanie przez Sąd całej procedury począwszy od momentu wydzielania działek z ich nieruchomości, przez zapoznanie się z charakterystyką i formą ich użytkowania przed wydzieleniem, jak również przeanalizowanie daty i procesu ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z, ich zdaniem, niesłusznymi i bezpodstawnymi zastrzeżeniami zgłoszonymi przez Pełnomocnika Prezydenta w piśmie z 21 lutego 2012 r. nr [...]. 112.2011, w którym wypowiedziano się co do funkcji ich użytkowania i celu przeznaczenia przedmiotowych działek wyjaśniając, że działki nr [...] i [...] leżały w korytarzu ul. K.. Skarżący wskazali, że działki nr [...] i [...]nigdy nie należały do korytarza ul. K., jak również nie znajdowały się w nim jako działki samodzielne, lub jako powierzchnia całej nieruchomości, gdyż przed wydaniem decyzji o przejęciu ich przez Skarb Państwa nie istniały. Były one uprawiane przez skarżących jako grunty orne (sklasyfikowano je głównie w kategorii gruntów R IVa oraz mniej w PS IV) i stanowiły ogrody warzywno–owocowe, co trwało do czasu ich wydzielenia z nieruchomości i przekazania na rzecz Skarbu Państwa w wyniku decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2010 r. Skarżący zauważyli, że nowo wydzielone działki nr [...]i [...] są zlokalizowane w odległości około 20 m od torowska linii tramwajowej, a od nasypu tramwajowego oddziela je dodatkowo skarpa, tworząc w ten sposób szeroki pas nieużytków, za którym znajduje się ciąg przebudowywanej ulicy K.. Powyższe zdaniem skarżących wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą kwalifikację nieruchomości przy określaniu jej wartości odszkodowawczej. Potwierdza to, ich zdaniem, opinia Biura Rozwoju Wrocławia z 13 lipca 2012 r. nr [...], w której wskazano, że owe działki znajdowały się w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej Ż. Komercyjne. Skarżący wyjaśnili, że we właściwy sposób wydali nieruchomość na rzecz Gminy Wrocław, a podejmowane przez nich działania świadczą o zrozumieniu celu i potrzeby realizacji inwestycji, a nie stwarzaniu jakichkolwiek utrudnień. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi są o tyle uzasadnione, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa. Stanowisko Ministra dotyczące przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego zamykają się w stwierdzeniu, że "tut. Organ nie dał przy tym wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie z dnia 24 maja 2012 r., wskazującym, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w powołanym studium pod tereny aktywności gospodarczej." Powyższa konkluzja została sformułowana przez Ministra po dokonaniu negatywnej oceny działania Wojewody i jednocześnie po przyjęciu, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w Studium jako "Ż. Komercyjne–AG", przy czym wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło wyjaśnienie organu gminnego, w którego gestii leżało opracowanie Studium. Wyjaśnienia te podnosiły, że na terenie tej strefy przewidziano przebudowę drogi publicznej, obejmującej swym korytarzem przedmiotowe działki. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2012 r. wskazano, że wobec tych wyjaśnień i z uwagi na występowanie na obszarze rynku lokalnego Wrocławia transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, winny one stanowić materiał porównawczy do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra, Wojewoda w decyzji z [...] stycznia 2012 r. i jej uzasadnieniu nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy, negując ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji I instancji, tym samym miał prawo w tym zakresie wydać decyzję reformatoryjną. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy miał obowiązek w przedmiotowej sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa również dlatego, że zarzuty stawiane w przywoływanej części uzasadnienia organu odwoławczego mogły być przez ten organ konwalidowane w trybie art. 136 kpa. Organ dysponował wówczas aktualnym operatem rzeczoznawcy majątkowego, który mógł na jego zlecenie uzupełnić operat w powyższym zakresie - o ile uznał to za konieczne. Zdaniem Sądu I instancji, zważywszy na treść decyzji z [...] stycznia 2012 r., nie zachodzi w niniejszej sprawie konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji, mimo że w dacie jego orzekania operat szacunkowy zachowywał przymiot aktualności, nie wezwał rzeczoznawcy do uzupełnienia wydanej opinii. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy wskazał na wady, którymi jego zdaniem dotknięty został operat. Należy podkreślić, że w drodze uzupełnienia materiału dowodowego, przez wyjaśnienie wątpliwości w zakresie wydanej opinii, organ odwoławczy miał obowiązek podjąć wysiłek orzeczniczo-reformatoryjny, czego wbrew przepisom procedury nie uczynił. Stwierdzenie, że operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, a wycena załączona do akt nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, nie daje podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 kpa, skoro możliwy był do przeprowadzenia dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma zdaniem Sądu I instancji prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn, określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, a o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem, czyli należy przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie powinien ponosić negatywnych skutków, przez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, że jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego, powoduje jej niższą cenę. Taką regulację określić można jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia, nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn, gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. Uznanie, że § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, że rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Taka interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia, stosowana przez pryzmat zasady korzyści, znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia 7 grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny tj. przeprowadzonego badania winna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie w całości to stanowisko podziela, gdyż przy jego zastosowaniu zrealizowana zostanie zasada słusznego odszkodowania. Biorąc pod uwagę zasadę korzyści, konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy, konieczne jest rozważenie czy wobec stwierdzeń Studium – w odniesieniu do przedmiotowych działek a wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego i zważywszy na faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, uzasadnione jest, jak chce tego organ odwoławczy, uzupełnienie opinii o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w celu uzyskania materiału porównawczego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, po rozważeniu tej okoliczności organ odwoławczy winien w toku rozstrzygania sprawy zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii, w celu uzyskania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i odpowiedzi na pytanie, które ceny są korzystniejsze. Biegły uzupełniając opinię w powyższym zakresie wykazałby, które ceny stanowiące podstawę określenia wartości w uzupełnionym operacie są prawidłowe - bowiem korzystniejsze dla wywłaszczanego. Sąd I instancji, wobec powyższych rozważań zwraca uwagę na okoliczność przeprowadzenia przez Ministra nie tylko nieuzupełnionej, ale również nieprawidłowej oceny sporządzanego operatu. Nieprawidłowość ta polega przede wszystkim na gołosłownym twierdzeniu o braku dania wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przeznaczenia w Studium pod tereny aktywności gospodarczej przedmiotowego terenu, przy jednoczesnym wskazaniu i przyjęciu przez organ II instancji, że takie oznaczenie zawarte jest w Studium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien rozważyć konieczność zlecenia biegłemu zaktualizowania złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego oraz jeżeli uzna to za konieczne - zobowiązać do jego uzupełnienia o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi – jedynie celem zastosowania korzystniejszego wariantu dla wywłaszczanego. Przywołać przy tym należy podstawową zasadę sformułowaną na gruncie ustawy zasadniczej - słuszności odszkodowania. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiedli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego S. J. oraz Prezydent Wrocławia reprezentowany przez radcę prawnego J. Z.. Prezydent Wrocławia zarzucił wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 9 ust. 1–4 i art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) przez błędną ich wykładnię przez nieuwzględnienie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, opisane poniżej szczegółowo, zawiera nie tylko część tekstową, ale i graficzną oraz że przy interpretacji i stosowaniu Studium istotne są także zapisy jego części graficznej, oraz że to właśnie ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych; 2. art. 130 ust. 1 i art. 134 ugn, gdyż wysokość odszkodowania winna być ustalona według przeznaczenia w dniu wydania decyzji (przy określeniu wartości nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej przeznaczenie), a ustalenie odszkodowania w sposób aprobowany przez Sąd I instancji naruszałoby te zasady; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i 7 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie w niniejszej sprawie przyjął, że ze Studium wynika, że przedmiotowy grunt miał przeznaczenie pod aktywność gospodarczą, co narusza w konsekwencji zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej. Prezydent zarzucił zatem sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału. Wskazując na powyższe naruszenia Prezydent wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę tego wyroku przez oddalenie skargi; - zasądzenie na rzecz Prezydenta kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Minister w swej skardze kasacyjnej wskazał na: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 134 ust. 4 ugn; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, przez wskazanie, że organ winien był uzupełnić opinię o wartości nieruchomości a następnie orzec merytorycznie w sprawie, w sytuacji gdy zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykraczał poza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, gdyż sprowadzał się w istocie do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernej odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący wnieśli o oddalenie obu skarg kasacyjnych. Na rozprawie dnia 15 kwietnia 2015 r. J. W. w imieniu własnym i pozostałych skarżących, podtrzymał i pogłębił stanowisko dotychczas prezentowane przez skarżących, i wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości wykazanej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927). Skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego, determinowała ocenę zarzutów procesowych. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1-4 i art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej upzp) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233, dalej rozporządzenie z 2004 r.) przez błędną ich wykładnię, okazał się nieusprawiedliwiony. W istocie normy wywiedzione z art. 9 ust. 1–4 i art. 10 upzp nie były przez organy obu instancji stosowane i organy te nie miały obowiązku norm tych stosować; do norm tych trafnie nie odwoływał się także Sąd I instancji – nie mogło zatem dojść do naruszenia tych norm, błędnie wskazanych jako wzorce kontroli przez autora skargi kasacyjnej Prezydenta. Normy wywiedzione ze wskazanych przepisów mogłyby być przedmiotem odrębnego postępowania ze skargi na uchwałę Rady Miasta Wrocławia w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wrocławia (na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg; przykładowo – wyrok NSA z: 14.6.2007 r., I OSK 359/07; 8.4.2010 r., II OSK 123/10, aprobowane przez Zespół pod kier. Z. Niewiadomskiego, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012, s. 71-73; wyrok NSA z: 10.5.2012 r., II OSK 468/12; 22.12.2010 r., II OSK 1203/10, aprobowane przez W. Kisiela w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 976-977, uw. 2.7), bądź – po uchwaleniu planu miejscowego – ze skargi na ów plan. Zarzut w tej części ma też wadę konstrukcyjną - nie sposób skutecznie postawić zarzutu pakietowego naruszenia przepisów, składających się z wielu jednostek redakcyjnych, o zróżnicowanych normatywnie treściach. Art. 10 upzp składa się z 5 ustępów, z których ust. 1 ma 15 punktów, a ust. 2 – 16 punktów. Z kolei rozporządzenie z 2004 r. składa się z 10 paragrafów, przy czym § 2 i 5 dzieli się na 2 ustępy, § 8 na 3 ustępy, a § 1, 2, 3, 4, 6, 7 i 9 składają się z punktów – odpowiednio: § 1, 2 i 4 ust. 1 - po 4 każdy z nich; § 6 z 6; § 9 – z 16, a § 7 z 5 punktów, z których pkt 1 składa się z 5 liter. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się, naruszenia której normy, dekodowanej z którego przepisu, autor skargi kasacyjnej się dopatruje. Na uznanie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 i art. 134 ugn. Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija jako wzorzec kontroli art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., który nakazuje do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, odpowiednio stosować przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Mimo jednak tej wady konstrukcyjnej, zarzut ów nadaje się do rozpoznania. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 zd. 3 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1 art. 134 ugn). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2 art. 134 ugn). Ustawodawca wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 ugn). Art. 154 ugn (bez doprecyzowania, którego z 3 trzech ustępów tego przepisu autor skargi kasacyjnej się dopatruje), pojawia się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w kontekście zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia (s. 3 skargi kasacyjnej Prezydenta). Kluczowy dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 ugn. Wbrew zarzutowi Prezydenta, zaskarżony wyrok nie narusza art. 130 ust. 1 i art. 134 w zw. z art. 154 ust. 2 ugn. W doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 154 ust. 2 i 3 ugn wynika kolejność brania pod uwagę poszczególnych cech, z których wynika przyjęte przez rzeczoznawcę przeznaczenie nieruchomości (S. Kalus w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 852 uw. 4). Tym samym – wobec braku planu miejscowego - rzeczoznawca majątkowy trafnie ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 2 in medio ugn). Przedmiotowa nieruchomość nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 in fine ugn). Do art. 154 ugn w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości odsyła także § 36 ust. 1 zd. 1 in fine rozporządzenia (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Komentarz. C.H. Beck 2010, s. 286, nb 10). Błędnie autor skargi kasacyjnej Prezydenta zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, że "Sąd nie uwzględnił zatem właściwego przeznaczenia nieruchomości wynikające wprost ze Studium" (s. 3 skargi kasacyjnej Prezydenta zd. przedostatnie), skoro w Studium przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach aktywności gospodarczej lub usług i terenach aktywności gospodarczej "Ż. Komercyjne-AG". Wbrew stanowisku Ministra, wyjaśnienia organu Gminy Wrocław, zgodnie z którymi przedmiotowe działki "znajdowały się jednocześnie w korytarzach ulic K. i planowanej w Studium ulicy klasy Z", nie mogły mieć istotnego wpływu na prawidłowe ustalenie przez Wojewodę, że Studium przeznaczyło przedmiotową nieruchomość pod aktywność gospodarczą lub usługi i tereny aktywności gospodarczej "Ż.Komercyjne-AG", które w punkcie 7. 7.1. 7.1.1. pkt 23 zapisem "Następujące zespoły urbanistyczne aktywności gospodarczej należą do następujących pasm, o których mowa w Części ogólnej w rozdz. 1.1.2.: 1) do Centralnego Pasma Aktywności Gospodarczej - ..., Ż. Komercyjne,...(s. 100-104 wypisu ze Studium i rys. nr 6. Kierunki zagospodarowania przestrzennego – struktura funkcjonalno-przestrzenna, załączone do pisma z 13 lipca 2012 r. [...] Zastępcy Dyrektora Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia, dalej pismo z 13 lipca 2012 r. – w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra). Ustawodawstwo nie zna pojęcia "korytarz pod budowę drogi publicznej", a ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Studium, mienionym uchwałą nr [...]), definiuje jedynie pojęcie pas drogowy, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). Trafnie skarżący podnosili, że z uwagi na niedostateczną precyzję zapisów i rysunku Studium, brak było podstaw do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość leży w pasie drogowym ulicy K. i planowanej w Studium ulicy klasy Z. Ustawodawca używa jedynie pojęcia "korytarz powietrzny w strefie lotniska" (art. 32 ust. 1 udp), który w kontrolowanej sprawie nie ma zastosowania. Z samej istoty, "korytarz powietrzny w strefie lotniska", obejmuje szeroką przestrzeń podejścia samolotów do lotniska, co w żaden sposób nie pozwala na analogię do pasa drogowego. Analiza załączników graficznych nr 2.24 i 2.25 do decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...]wskazuje, że działki nr [...] i [...]nie znajdują się w pasie drogowym przebudowywanej ul. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] we W. (w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody). Należy także zauważyć, że na obu załącznikach graficznych zarówno działka nr [...], jak i [...], przecięte są ukośnie biegnącymi w stronę ul. K. liniami przerywanymi (z kierunku południowowschodniego ku północnozachodniemu), gdy tymczasem pas drogowy winien być oznaczony liniami ciągłymi (jak to ma miejsce w przypadku pasa drogowego ul. K.). Autor pisma z 13 lipca 2012 r. nie wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie zapisy Studium i rysunki Studium ustalił, że "Działki znajdowały się jednocześnie w korytarzach ulic K. i planowanej w Studium ulicy klasy Z. Minister nie dokonuje w tej materii ustaleń na podstawie Studium, a – błędnie - na podstawie pisma z 13 lipca 2012 r. Wykładnia zaprezentowana w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. (s. 5 decyzji) prowadzi do wniosku, że w piśmie z 13 lipca 2012 r. [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia dokonuje błędnej interpretacji Studium, wskazującej że twórcy Studium bądź interpretatorzy Studium dążyli do stworzenia pewnej rezerwy pod budowę przyszłej drogi klasy Z. Zamysł tworzenia takiej rezerwy nie może powodować długotrwałych, negatywnych skutków dla właścicieli nieruchomości objętej Studium – zwłaszcza w zakresie gwarantowanego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78, poz. 483, sprost. 2001 nr 28, poz. 319, zm. 2006 nr 200, poz. 1471; 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja) prawa do słusznego odszkodowania. Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg). Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11). Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 154 ust. 2 ugn, winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. ETPCz wskazuje, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym – uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono również w sensie faktycznym (przez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej). Za taką wykładnią przemawia w szczególności norma wywiedziona z art. 36 ust. 3 upzp – przy uchwaleniu studium brak jest podstaw do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jak ma to miejsce w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i 7 kpa – w szczególności Sąd I instancji dokonał należytej kontroli działalności organów administracji publicznej i nie naruszył zasady praworządności ani zasady prawdy obiektywnej, wskazując że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze Studium przeznaczona była pod aktywność gospodarczą. Przechodząc do skargi kasacyjnej Ministra - częściowo zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ugn przez jego błędne zastosowanie. W kontrolowanej sprawie nie było koniecznym sięganie do zasady korzyści. Nietrafne są zatem wskazania co do dalszego postępowania w tej części, w której Sąd I instancji uznał za konieczne ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego i uznanie za uzasadnione uzupełnienie opinii o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (s. 13-14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1991/12). Zgodne z doświadczeniem życiowym jest, że wartość nieruchomości przeznaczonej pod aktywność gospodarczą, jest większa od wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogi. Potwierdzają to wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego Wojciecha Wiczkowskiego, zawarte w dwustronicowym piśmie z 18 lipca 2012 r., zawierającym zestawienie 17 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod układy komunikacyjne, na rynku lokalnym (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra). Przy prawidłowej wykładni art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2, i art. 154 ust. 2 ugn, o wartości przedmiotowej nieruchomości decydowało przeznaczenie tej nieruchomości w Studium pod działalność komercyjną. Błędny i nie znajdujący oparcia w prawie jest pogląd autora skargi kasacyjnej Ministra, że "w omawianym studium nastąpiło niejako doprecyzowanie przeznaczenia szacowanych działek poprzez umieszczenie ich w korytarzu ulicy K." (s. 5 skargi kasacyjnej Ministra). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń dla oceny braku skuteczności takiego stanowiska dla ustalenia prawa do słusznego odszkodowania, należy odwołać się w tym miejscu do przedstawionej wyżej oceny zarzutu I.2 ze skargi kasacyjnej Prezydenta. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Typ decyzji kasacyjnej opartej na normie wywiedzionej z art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak, Kpa. Komentarz, 2014, s. 547-549 nb 8). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit. s. 540-541, nb 3-5). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1 akapit 2; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego; Wrocław 1980, s. 144 i n.). Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie. Minister miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Tym samym Sąd I instancji trafnie przyjął, że Minister, negując ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji I instancji, miał prawo i obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa (s. 11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1991/12; M. Wolanin – op. cit. s. 285, nb 8), czym Minister naruszył art. 138 § 2 kpa. Za prawidłową oceną Sądu I instancji co do naruszenia przez Ministra art. 138 § 2 kpa przemawiało i to, że w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2012 r., oba operaty były aktualne i oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych (M. Wolanin – op. cit. s. 283, nb 6) i trafnej wykładni prawa. Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej Ministra, że uznanie przez organ odwoławczy, że operat nie odpowiada przepisom prawa (co w decyzji z 22 sierpnia nastąpiło błędnie), "a co za tym idzie jest niewiarygodny" (s. 8/9 skargi kasacyjnej Ministra). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Ministra, dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 380-382 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Trafnie Sąd I instancji uznał, że stanowisko Ministra, zamykające się w stwierdzeniu, że "tut. Organ nie dał przy tym wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie z 24 maja 2012 r., wskazującym, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w powołanym studium pod tereny aktywności gospodarczej", było dalece niewystarczające, a "gołosłowne twierdzenie o braku dania wiary twierdzeniom rzeczoznawcy w zakresie przeznaczenia w powołanym studium" (s. 6/7, 14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1991/12). Minister nie odniósł się w sposób dostateczny do obszernych wyjaśnień rzeczoznawcy, zawartych w czterostronicowym piśmie z 24 maja 2012 r., ani do wyjaśnień zawartych w dwustronicowym piśmie z 18 lipca 2012 r., zawierającym zestawienie 17 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod układy komunikacyjne, na rynku lokalnym (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra). Minister z naruszeniem art. 107 § 3 kpa wskazał jedynie, że "Z nadesłanego do tut. organu pisma rzeczoznawcy majątkowego Pana Wojciecha Wiczkowskiego wynika, że na rynku lokalnym określonym jako teren Miasta Wrocławia zanotowano transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe" (s. 6 decyzji z 22 sierpnia 2012 r.), mimo że nie doszło do spełnienia dyspozycji ustępu 4 § 36 rozporządzenia. Także wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, należy ocenić jako odpowiadające uzupełnieniu opinii biegłego, zatem organ administracji publicznej może je uznać bądź nie (w oparciu o kryteria wskazywane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i w doktrynie), nie podlegają zaś ocenie z punktu widzenia wiarygodności. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa; wyrok NSA z: 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629; 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, cbosa). Strony mogą zadawać rzeczoznawcy pytania w trakcie rozprawy administracyjnej bądź podnosić zastrzeżenia do operatu (B. Adamiak, Kpa. Komentarz 2014 s. 380-383 nb 3, 7; Z. Janowicz, s. 247 uw. 9). Skarżący nie wywiedli od zaskarżonego wyroku skargi kasacyjnej, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł objąć kontrolą wyroku I SA/Wa 1991/12 (poza zarzutami obu skarg kasacyjnych), w szczególności w zakresie przyznania skarżącym 5% dodatku z tytułu protokolarnego wydania nieruchomości dnia 22 kwietnia 2010 r. podwykonawcy, legitymującemu się upoważnieniem głównego wykonawcy, z którym Prezydent Wrocławia zawarł umowę (k. 23, 206-219v akt sądowych). Zagadnienie, czy nieruchomości stanowiące działki nr 38/10, 39/1 i 41/6, oznaczone na wyrysie z mapy ewidencyjne kolorem pomarańczowym, zostały nabyte od skarżących przez Prezydenta Wrocławia w 2012 r. aktem notarialnym jako działki przeznaczone pod aktywność gospodarczą i tak zostały wycenione (k. 209, 219v akt sądowych), bądź czy przedmiotowe nieruchomości – jako przeznaczone pod miejsce przesiadkowe w systemie Park & Ride (zatem w ocenie skarżących pod działalność komercyjną, a nie pod drogi) może być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego i ewentualnie przedmiotem oceny aktualizowanych operatów. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł objąć kontrolą "od początku" wyodrębnienia działek nr [...] i [...], bowiem mogło to być przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu odwoławczym od decyzji z [...] marca 2010 r. i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z zaświadczenia Wojewody z 28 kwietnia 2010 r., wskazującego że decyzja z [...] marca 2010 r. stała się ostateczną z dniem 12 kwietnia 2010 r. i z całości zebranych dowodów wynika, że od decyzji z marca 2010 r. nie wywiedziono odwołań. Skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 205 § 1 ppsa (k. 174-180, 205 akt sądowych).