II SA/Po 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. M. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 2011r. (Nr [...]) na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. nr 98/2000 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku: Pana J. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A w P. z dnia 11.12.2003 r. o ustalenie warunków zabudowy wielokrotnie zmienianym, uzupełnianym i korygowanym, ostatnio po znacznej korekcie wniosku z dnia 12.08.2011 r. w zakresie parametrów inwestycji (wysokość zabudowy - 2 kondygnacje nadziemne), i w zakresie zmniejszenia terenu objętego wnioskiem do działek o nr. ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]), po wyjaśnieniach i korekcie wniosku dnia 27.09.2011 r. (zachodnia część budynku -maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne i 10 m do najwyższego punktu, wschodnia część budynku - od strony ul. [...] - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne i 14 m do najwyższego punktu) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z miejscami parkingowymi w przyziemiu oraz na terenie objętym wnioskiem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...], ul. [...]. Prezydent wskazał, że warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W zakresie rodzaju inwestycji ustalono budynek usługowo - handlowy z rampą rozładowczą, pylonem reklamowym oraz parkingami w przyziemiu i na terenie objętym wnioskiem. Linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): - obowiązująca wyznaczona w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...], - maksymalna nieprzekraczalna od strony ul. [...] - wyznaczona w odległości 22 m od rozgraniczającej ulicy; od strony ul. [...] - wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy tj. działek nr [...],[...], od strony ul. [...] - wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy tj. działek nr [...],[...], - pozostałe odległości od granic sąsiednich działek budowlanych zgodnie z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. nr 75/2002 poz. 690 ze zm.), - od strony granicy terenu objętego wnioskiem z zabudową mieszkalną jednorodzinną należy posadzić pas zimozielonej, wysokiej zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 4 m. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 47 %. Szerokość elewacji frontowej: - główna bryła budynku - maksymalnie 93 m elewację frontową należy podzielić na dwa segmenty przedzielone wnęką, - maksymalna szerokość segmentu - 44 m, - szerokość wnęki - minimum 6 m; wnęka musi stanowić wyraźny akcent architektoniczny w elewacji, - część rozładowcza - maksymalnie 22 m (wycofana w stosunku do elewacji frontowej). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - zachodnia część budynku - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, maksymalnie 10 m do najwyższego punktu, - wschodnia część budynku (od strony ul. [...]) - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne i maksymalnie 14 m, - część rozładowcza 1 kondygnacja nadziemna i 6m do najwyższego punktu, - projektowany pylon reklamowy, który należy sytuować z zachowaniem określonych wyżej linii zabudowy - maksymalna wysokości 12 m, Geometrię dachu wyznacza dach płaski. Miejsca parkingowe: na terenie objętym wnioskiem należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości według normatywu dla funkcji usługowej (handlowej) - minimum 45 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej; miejsca parkingowe należy zlokalizować względem nieruchomości sąsiednich z zachowaniem odległości zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (tj. Dz.U. nr 75/2002 poz. 690 ze zm.). Powyższa decyzja jest już kolejną decyzją wydawaną na wniosek inwestora i przedstawiając w ujęciu historycznym tok dotychczasowego postępowania organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06.09.2006 r. sygn. akt. II SA/PO 1096/05 wiążącym organ I Instancji w przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajduje zastosowanie regulacja art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113/2005, poz. 954) i organ odstępuje od wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie ustalania warunków zabudowy. W zakresie warunków obsługi, infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że zgodnie z warunkami wydanymi przez Zarząd Dróg Miejskich z dnia [...].04.2010 r. podstawowa obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji winna odbywać się wyłącznie ulicą [...] od strony ul. [...]. Podano, że konieczna jest wyprzedzająca przebudowa ulicy [...] w celu uzyskania koniecznych parametrów technicznych tj. szerokości 12,0 m w liniach rozgraniczających, jednak ze względu na istniejące uwarunkowania (konieczność zajęcia terenów prywatnych) Zarząd Dróg Miejskich dopuszcza budowę ulicy o mniejszej szerokości w liniach rozgraniczających, pod warunkiem zapewnienia możliwości zlokalizowania w tym pasie wszystkich istniejących i projektowanych urządzeń infrastruktury Natomiast projektowany obiekt handlowy należy zlokalizować w odległości określonej przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - art. 43 (tj. Dz.U. nr 19/2007 poz. 115 ze zm.); w przypadku ul. [...] (droga gminna) odległość budynków od krawędzi jezdni musi wynosić min. 6,0 m. Realizacja robót drogowych związanych z przebudową ul. [...] wraz z przebudową włączenia do ul. [...] należy w całości do inwestora projektowanego obiektu handlowego i musi być wykonana przed oddaniem obiektu handlowego do użytkowania. Wykluczono możliwość wprowadzenia w ul. [...] (obsługującą istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) ruchu samochodowego związanego z projektowanym obiektem handlowym; od strony ul. [...] i ewentualnie ul. [...] i [...] możliwa jest realizacja wyłącznie dojść pieszych. Pełne potrzeby parkingowe należy bezwzględnie zapewnić na działkach inwestora; niedopuszczalne jest planowanie parkowania w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...] oraz w pasach pozostałych przyległych dróg publicznych. Dalej w uzasadnieniu Prezydent wskazał, że rozpoznając pierwszy wniosek z dnia 11.12.2003 r. decyzją nr [...] z dnia [...].02.2004 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu handlowego wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną ponieważ funkcja planowanej zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej i graniczącej z planowaną inwestycją, gdyż na analizowanym obszarze brak obiektów handlowych o parametrach określonych we wniosku. Rozpoznając odwołanie inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].07.2004 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podając, że organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium powołany przepis nie formułuje wymogu bezpośredniego sąsiedztwa przy ocenie wymagań dla nowej zabudowy, a jedynie mówi o co najmniej jednej działce sąsiedniej. Tym samym organ II instancji podważył ustalenia Prezydenta Miasta P. w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji zabudowy. Uznał, że skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjno-magazynowa nie można stwierdzić, że funkcja wnioskowanej zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy na przedmiotowym obszarze. W zakresie zgodności linii zabudowy przyjęto na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że brak możliwości nawiązania do sąsiedztwa przy ul. [...] i ul. [...] nie stał na przeszkodzie ustaleniu przez organ I instancji nowej linii zabudowy. Co do wskaźnika powierzchni zabudowy, zdaniem Kolegium, nieistotna była przyjęta przez organ I instancji dysproporcja między wielkościami działek w obszarze analizowanym. Nadmieniono również, że organ nie uzasadnił, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie szerszej elewacji niż średnia dla analizowanego obszaru. Dnia 23.02.2005 r. przeprowadzono ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy dokonano wizji w terenie udokumentowanej materiałem zdjęciowym (w aktach sprawy), które pokazują, że na przedmiotowym terenie znajdują się budynki w stanie ruiny dawnych zakładów mięsnych. Dalej wyjaśniono, że dla terenu wnioskowanego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatni obowiązujący plan wygasł z dniem 31.12.2003 r. i był to miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1994 r. - dla terenu wnioskowanego Rada Miasta P. nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., jednakże nie określa ono przeznaczenia nieruchomości i sposobów jej zagospodarowania, decyzja o warunkach zabudowy nie może określać zmiany wartości terenów sąsiadujących z terenem inwestycji. Inwestor Pan J. A. dostarczył nową koncepcję zagospodarowania terenu ze zmienionym placem manewrowym. Po przeanalizowaniu zaproponowanych rozwiązań strony M. C. i K. M. nadal nie zgadzały się na powstanie projektowane obiektu; zdaniem stron obiekt w zaproponowanej formie naruszać będzie standardy obowiązujące dla terenów mieszkalnych, na których znajdują się posesje tych osób. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...].05.2005 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Pan M. C. i B spółka z o.o. z siedzibą w P. oraz Pan J. M. Pierwszy z wymienionych skarżących zarzucił decyzji I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie sąsiednie działki odbiegają od planowanej inwestycji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Wspomniano, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcjonuje przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto w obszarze planowanej inwestycji brak obiektów handlowo-usługowych o tak dużej powierzchni i kubaturze. Pełnomocnik odwołującego się stwierdził również, że długość elewacji planowanego obiektu znacząco przekracza wymiary elewacji obiektów na sąsiednich nieruchomościach i zarzucono, że organ I instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, mimo, iż przedmiotowa inwestycja może spowodować w okolicy zwiększenie hałasu oraz stężenia spalin. Spółka B wskazała na naruszenie przy wydaniu decyzji I instancji przepisu art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zakwestionowano zgodność szerokości elewacji frontowej oraz wysokości obiektu planowanej zabudowy z sąsiadującą zabudową. Podnosząc zarzut braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy wskazano, że dotychczasowa zabudowa zlokalizowana w sąsiedztwie posiada jednoznacznie charakter zabudowy domami jednorodzinnymi. J. M. przywołał argumenty podniesione przez pozostałych odwołujących się. Ponadto zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 28 kpa przez niedopuszczenie go do udziału w sprawie. Decyzją z dnia [...].07 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja stanowi promesę w stosunku do pozwolenia na budowę i nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, ograniczenie tychże praw nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skutecznie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Pan M. C., który podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06.09.2006 r. Sygn II SA/Po 1096/05 uznał, skargę za zasadną, uchylając decyzje obu instancji. W uzasadnieniu podano, że z decyzji organu I instancji winno wynikać ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dopatrzyć się rozważań, co do spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji o zmianie zagospodarowania terenu. Organ I instancji, wbrew obowiązkowi nie sporządził analizy wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164/2003 poz. 1588). Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza 1:500, jednak nie zakreślono na niej całego obszaru analizowanego, a tylko fragment. Tymczasem zgodnie z zacytowanym przepisem rozporządzenia, na kopii mapy należało zakreślić cały obszar analizowany. Wyniki analizy zawierające treść opisową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji także pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 kpa. Organ zaniechał bowiem w niej dokonania rozważań, co do niektórych istotnych dla sprawy zagadnień jedynie lakonicznie stwierdził, że nie jest wymagane sporządzenie procedury w zakresie oceny jej wpływu na środowisko. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji nie sposób było poprzestać jedynie na takim stwierdzeniu. Przedmiotowa inwestycja stanowi bowiem centrum handlowe wraz z towarzyszącymi obiektami, infrastrukturą, parkingami. Wspomniane rozporządzenie zaś, przy spełnieniu określonych warunków, zalicza do inwestycji, które mogą wymagać sporządzenia raportu zespoły zabudowy usługowej, centra handlowe, garaże, miejsca parkingowe. W dniu 27.07.2007r. w przedmiotowej sprawie ponownie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wykonana na mapie zasadniczej przedstawiającej cały analizowany obszar, tj. w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164/2003 poz. 1588). Na podstawie ww. analizy w dniu 06.09.2007r. ustalono wyniki analizy dla przedmiotowej inwestycji. Odnośnie konieczności zbadania czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie procedury w zakresie oceny wpływu inwestycji na środowisko, stwierdzono, że w związku ze zmianą przepisów powyższe nie należy do obowiązków organu I Instancji. Uznano, że w decyzji należy jedynie zawrzeć stosowny zapis zgodnie z którym w przypadku gdy inwestycja, dla której wydano niniejszą decyzję należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, inwestor winien wystąpić do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą następnie winien załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wypełniono tym samym wszystkie zalecenia zawarte w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06.09.2006 r. sygn. akt II SA/Po 1096/05. Po stwierdzeniu, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dnia [...].09.2011 decyzją nr [...] ponownie ustalono warunki zabudowy. Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożył Pan M. C. domagając się jej zmiany i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].05.2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż analiza urbanistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i potwierdziła, że istnieje możliwość zrealizowania planowanej zabudowy w kształcie określonym we wniosku, co znalazło swój wyraz w wynikach analizy włączonych do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został poddany procesowi uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich w P., jako z zarządcą dróg. Ustawodawca nie wykluczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, które w swej istocie nie odpowiada charakterowi i wielkością istniejącej zabudowie w obszarze analizowanym, bowiem w żadnym z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu takie wyłączenia nie zostały zapisane. Obiekty handlowe w sposób oczywisty stanowią zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkalnej, zatem jeżeli wnioskowany obiekt ma być związany z handlem to, należy przyjąć, iż organ I instancji miał prawo zaakceptować takie zamierzenie na terenach o przeważającej (nie wyłącznej) funkcji mieszkaniowej. Kolegium wskazało, że po zmianach w ustawie z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. nr 25/2008 poz. 150) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie i wydanie takiej decyzji następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 3 i 4), wobec tego nie można uznać, iż brak przytoczenia tego przepisu prawa powszechnie obowiązującego przez organ I instancji było takim naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W obecnym stanie prawnym żadna ze stron nie ma prawa żądać badania oddziaływania na środowisko projektowanego zamierzenia, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego nienależytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji, wskazało również, iż zakres ochrony prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do tego, czy planowana zabudowa może negatywnie wpływać na potencjalne zagospodarowanie działek sąsiednich, a planowana zabudowa w niczym nie uszczupla możliwości korzystania z istniejącej zabudowy na tych działkach. Skargę do sądu wnieśli A. i M. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ich zdaniem warunki zabudowy powinny być tak ustalone, by elementy otaczającej zabudowy były kontynuowane na terenie objętym postępowaniem, a wymagania z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Skarżący powtórzyli swoje argumenty, iż na omawianym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niska, nieruchomości o takim charakterze jest więcej niż trzydzieści, a trudno jest wskazać na analizowanym obszarze obiekt handlowy o tak dużej powierzchni i kubaturze, jak planowana inwestycja; dotychczasowa zabudowa nie powodowała takich uciążliwości dla otoczenia, jakimi grozi zamierzenie budowlane, bowiem lokalizacja obiektu wywołałaby znaczące zwiększenie ruchu samochodów, szczególnie ciężarowych i dostawczych, co spowodowałoby powstanie znacznych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, usytuowanych przy ul, [...], ul. [...] i ul. [...]. W ocenie odwołujących inwestycja wywierać będzie negatywny wpływ na środowisko, przede wszystkim w zakresie zwiększenia poziomu hałasu i emisji spalin, dlatego badanie oddziaływania inwestycji na środowisko powinno zostać przeprowadzone przed wydaniem warunków zabudowy, a Kolegium nie podało konkretnego przepisu uniemożliwiającego wykonanie takiej analizy. Umiejscowienie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w okolicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowoduje znaczną uciążliwość dla mieszkańców i jest niezgodne z zasadą ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z definicją z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu skarżących ustalenie w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy zupełnie odmiennych od tych, które były określone w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa określonej w art. 8 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18.02.2009 r. Sygn II SA/Po 624/08 uchylił decyzje administracyjne nie podzielając jednak zarzutów skargi. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W tym celu zobowiązany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Równocześnie w § 2 pkt 5 Rozporządzenia sprecyzowano, iż przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie działki objęte wnioskiem inwestora mają kształt wąskiego prostokąta, którego dłuższy bok przylega do ulicy [...][...], z której zgodnie z wnioskiem inwestora oraz analizą funkcji oraz cech zabudowy, ma odbywać się główny wjazd na teren przyszłej inwestycji. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być długości działek przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia, wzdłuż drogi z której miałby odbywać się główny wjazd. Z treści opisowej analizy sporządzonej w niniejszej sprawie nie wynika w jaki sposób został wyznaczony na podstawie obowiązujących przepisów obszar analizowany, odsyła ona w tym zakresie do części graficznej. Na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny analizy, stwierdzić można, że jako obszar analizowany, przyjęto obszar wyznaczony promieniami o trzykrotnej długości 50 m, gdy tymczasem front działek leżących wzdłuż ulicy [...] (z pominięciem nawet tej ich części, która nie ma bezpośredniego dostępu do ulicy) jest niewątpliwie dłuższy niż 50 m. Wyznaczenie zatem obszaru analizowanego promieniem o długości (3 x 50 metrów) stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów i w efekcie prowadzić może do uzyskania nieprawidłowych wyników analizy stanowiącej podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono przy tym w żaden sposób dlaczego analiza poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji w sposób odmienny niż poprzednio wyznacza obszar analizowanego terenu, analiza z 23.02.2005 r. przewidywała bowiem obszar analizowany w odległości 260 m od granic wnioskowanego terenu. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie terenu analizowanego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego prowadzi do sytuacji w której nie doszło do ustalenia i wyjaśnienia w sposób dostateczny wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 i 77 kpa i chociażby tylko z tego powodu zaskarżona decyzja ostać się nie może. Sąd przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 06.09.2006 r. (sygn. akt II SA/Po 1096/05) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2005r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał na konieczność dokonania ustaleń odnośnie tego czy planowana inwestycja z uwagi na swoje parametry, nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Takich ustaleń i ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, organy administracji nie przeprowadziły, ograniczając się do wskazania, że wobec zaistniałej w międzyczasie zmiany przepisów, wprowadzonej ustawą z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113/2005, poz. 954) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę (art. 46 ust. 3 i 4). Jakkolwiek istotnie w czasie trwania postępowania w niniejszej sprawie nastąpiła wskazana powyżej zmiana przepisów, jednakże organy orzekające przeoczyły, że w przepisach ustawy z dnia 18 maja 2005 r. ustawodawca zawarł postanowienie (art. 19 ustawy), że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 01.07.2005 r.) przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Nie jest zatem tak jak wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że żadna ze stron nie ma prawa żądania przeprowadzenia badania oddziaływania na środowisko przedmiotowego obiektu handlowego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, bowiem prawo takiej możliwości nie przewiduje. Otóż w niniejszej sprawie, skoro wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które mogło wymagać ustalenia oddziaływania środowiskowego, nastąpiło przed omawianą, zmianą przepisów, związanych z ochroną środowiska, obowiązkiem organów było zwrócenie się do wnioskodawcy z zapytaniem wedle jakich przepisów (dotychczasowych czy też obecnych) postępowanie w tym przedmiocie winno być prowadzone. W niniejszym przypadku odstąpiono od przeprowadzenia ustaleń w tym przedmiocie, nie informując wnioskodawcy o możliwości stosowania przepisów dotychczasowych. Nie można również zaakceptować takiego postępowania organów, które w istocie prowadziło do ingerencji w treść złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy - bez dokonania zmiany tego wniosku przez stronę. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje na wniosek. Organ administracji publicznej jest więc związany wnioskiem zainteresowanego i nie może tego wniosku interpretować zwężająco, czy też w inny sposób kształtować. Prowadząc postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, organ winien dokonać oceny czy zgodnie z przepisami odrębnymi możliwe jest wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego i nie może odmówić wydania takiej decyzji jeżeli zgodność ta zachodzi. W przypadku zaś stwierdzenia braku takiej zgodności odmawia wydania decyzji żądanej treści (art. 56 w związku z art. 64 ustawy). W niniejszym przypadku wnioskodawca domagał się uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu handlowego wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi i parkingami, zgodnie z wnioskiem z dnia 11.12.2003 r. uzupełnionym pismem z dnia 30.12.2004 r. wraz z koncepcją graficzną zagospodarowania terenu. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotem wniosku było uzgodnienie warunków zabudowy między innymi dla obiektu handlowego stanowiącego jeden wielkokubaturowy budynek o długości elewacji frontowej od ulicy [...] 99 m. Wydana decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z którą dopuszczono wzniesienie obiektu o nieprzekraczalnej szerokości elewacji frontowej 22 m z dopuszczeniem takiego ukształtowania elewacji, która składać się będzie z kilku, wyraźnie wyodrębnionych segmentów o maksymalnej szerokości elewacji 22 m i minimalnej głębokości cofnięcia 2,5 m, nie odpowiada zatem treści złożonego wniosku. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien ustalić obszar analizowany zgodnie z wymogami określonymi w powołanych wcześniej przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a także jednoznacznie ustalić czy wnioskodawca ma zamiar skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw i wreszcie czy po przeprowadzeniu analizy warunków zabudowy i zagospodarowania postawionego na terenie wyznaczonym w prawidłowy sposób, jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w wysokości co do szerokości elewacji frontowej w sposób uwzględniający treść złożonego wniosku zainteresowanego. Dnia 06.08.2010 r. ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, która wykazała, że szerokość elewacji frontowej (od ul. [...]) wynosić winna maksymalnie 72 m zaproponowano zmianę wniosku w zakresie szerokości elewacji frontowej. Pismem z dnia 16.11.2011 r. inwestor skorygował wniosek w zakresie szerokości elewacji frontowej i potwierdził, że działka nr [...] jest objęta wnioskiem. Dnia 18.11.2010 r. inwestor przedłożył komplet aktualnych map zasadniczych wydanych przez ZGiKM GEOPOZ obejmujących zasięgiem cały obszar analizowany. Dnia 27.12.2010 r. ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego. W związku z ww. zawiadomieniem A. i M. C. ponownie wyrazili sprzeciw dla inwestycji. Stwierdzili, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie funkcji projektowanego obiektu. Zdaniem strony wnioskowane przedsięwzięcie miałoby charakter uciążliwy. Strona przywołała zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. wnioskując o niewydawanie warunków zabudowy dla inwestycji, która ze względu na swą powierzchnię i kubaturę koliduje z istniejącą funkcją terenu i o ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Wobec powyższego, dnia 28.02.2011 r. ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, po czym dnia 08.03.2011 r. zawiadomiono strony o uzupełnieniu materiału dowodowego. Pismem z dnia 18.03.2011 r. wnioskodawca poinformował, że w związku ze zmianą planów inwestycyjnych koryguje wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z załączoną koncepcją urbanistyczno-architektoniczną. Zgodnie z ww. koncepcją inwestor zaprojektował obiekt o wysokości 15 kondygnacji nadziemnych. Wobec tego poinformowano wnioskodawcę, że wskazanym byłoby przeprowadzenie tej procedury w toku nowego postępowania administracyjnego, po złożeniu nowego wniosku przez inwestora, a wycofanie dotychczasowego wniosku. Inwestor poinformował, że oczekuje wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach procedury administracyjnej trwającej od 2003 r. i dostarczył pisma od gestorów sieci. Inwestor powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw i wyrok WSA z dnia 18.02.2009 r. podtrzymał swój wniosek o zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych. Następnie inwestor dostarczył nową koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, dokonał kolejnej zmiany wniosku i wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowego - handel o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, 2 kondygnacjach nadziemnych dla zmienionego terenu, tj. działek nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 10163 m2. Po ww. zmianie podanie nie obejmowało już działki nr [...]. W związku z dokonanym podziałem geodezyjnym, wnioskodawca przedłożył aktualną mapę zasadniczą. W związku z powyższym, dnia 22.08.2011 r. ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ww. analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia wartości ww. wskaźnika na poziomie 38%, gdyż tak ustalony wskaźnik wielkości powierzchni dla planowanej zabudowy nie przekroczy jego maksymalnej wartości, ponadto zgodny będzie z treścią wydanej w dniu [...].09.2003 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla budynku handlowego. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie maksymalnej wartości tego wskaźnika wynoszącej 53 m, co pozwoli na racjonalne zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem oraz zachowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z wnioskiem budynek posiadać będzie 2 kondygnacje nadziemne oraz wysokość 14 m do najwyższego punktu. W obszarze analizowanym budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada wysokość 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 10 m. Zasadniczo wysokość planowanej inwestycji kontynuuje wysokość zabudowy handlowo - usługowej zlokalizowanej w obszarze analizowanym, jednak objęty wnioskiem teren od strony zachodniej graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która posiada wysokość maksymalnie 10 m. Wobec rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, a wynikami przeprowadzonej analizy, proszono o zajęcie stanowiska w sprawie i ewentualne dokonanie korekty wniosku zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej. Pismem z dnia 27.09.2011 r. inwestor poinformował, że podtrzymuje wniosek o ustalenie warunków i poprosił o weryfikację ustaleń analizy urbanistycznej, dla inwestycji o następujących parametrach: - powierzchnia zabudowy objętego wnioskiem budynku - 4800m2; - powierzchnia terenu objętego wnioskiem - 10163 m2 (po korekcie wniosku związanej z nowym podziałem), - wysokość: zachodnia część budynku 2 kondygnacje nadziemne, maksymalnie 10 m; wschodnia część budynku (od strony ul. [...]) 3 kondygnacja nadziemne, maksymalnie 14 m; część rozładowcza od strony północnej - 1 kondygnacja nadziemna, 6m, - szerokość elewacji frontowej - ok. 114m, główna bryła budynku: ok. 93 m, podzielona na sekcje nie przekraczające 53 m, część rozładowcza ok. - 22 m. - rodzaj dachu - płaski; - linia zabudowy - w odległości około 12 m od ul. [...], - pylon reklamowy o wysokości ok. 12 m usytuowany u zbiegu ulic [...] i [...], - istniejąca na terenie objętym wnioskiem zabudowa w całości przeznaczona do rozbiórki. Dnia 24.10.2011 r. ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku ze zmianą terenu objętego wnioskiem dokonano aktualizacji kręgu stron postępowania i stronom tym, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiono wypowiedzenie się po zebraniu materiału dowodowego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 16 grudnia 2011 organ I instancji powiadomił M. C., że w związku z korektą podania o ustalenie warunków zabudowy i ograniczenia terenu do działek o numerach [...],[...],[...],[...] nie posiada już przymiotu strony w tym postępowaniu. W części zważeniowej organ podał, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy żądana decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu poniższych punktach: 1. co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. dla zmiany przeznaczenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wymagana zgoda na zmianę gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne; 5. wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz.U. nr 164/2003 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, załączono do niniejszej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164/2003 poz. 1588 ). Zgodnie z definicją zawartą § 2 pkt 5 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania frontem działki jest części działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się wjazd lub wyjazd na działkę. Wjazd lub wyjazd na działkę odbywać się będzie z ul. [...]. Wnioskowany obszar przylega do ul. [...] na długości około 170 m, wobec powyższego obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczono w odległości, 510 m od granic terenu objętego wnioskiem. W kwestii określenia działek sąsiednich stwierdzono, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ww. ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy (wyrok z dnia 25 lutego 2010r. II SA/Bk 458/09). Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. decyzją o warunkach zabudowy ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie : - linii zabudowy; - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; - szerokości elewacji frontowej; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdy zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć o zasadności ustalenia warunków zabudowy. Przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przeprowadzona została analiza stanu faktycznego i prawnego, a także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 1 wykazano kolejno co następuje: • dot. funkcji Na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej oraz mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. W obszarze analizowanym w obrębie poszczególnych kwartałów występuje wyraźna tendencja do łączenia zabudowy o kilku funkcjach np. zabudowa mieszkalna wielorodzinna występuje w sąsiedztwie zabudowy usługowej (usługi oświaty) i produkcyjnej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna w sąsiedztwie zabudowy usługowej i produkcyjnej itp. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym • dot. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 34,76. Zgodnie z wnioskiem inwestycja zajmować będzie 47% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Wobec powyższego inwestycja nie kontynuuje średniej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, • dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki W obszarze analizowanym budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1 kondygnacji nadziemnej do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 10 m, zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość maksymalnie 15 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 50m. Planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy występującej w obszarze analizowanym. • dot. szerokości elewacji frontowej W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 21,59 m z tolerancją 20%: ±20% . Zgodnie z wnioskiem szerokość elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku posiadać ma około 114m (główna bryła budynku + część rozładowcza), główna bryła budynku posiadać ma około 93 (z podziałem na sekcje nie przekraczające 53m), część rozładowcza posiadać ma około 22 m. Wobec powyższego inwestycja nie kontynuuje średniej wartości, z tolerancją ±20%, szerokości elewacji frontowej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. • dot. geometrii dachu W obszarze analizowanym dominują dachy płaskie, występuje również zabudowa z dachami stromymi. Planowany do realizacji budynek posiadać ma dach płaski. Wobec powyższego inwestycja kontynuuje formę dachów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. • dot. linia zabudowy Wzdłuż ul. [...], po stronie po której przewidziana jest lokalizacja inwestycji występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem; po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4m - 5m. Wzdłuż ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 5 m i ok. 22 m od linii rozgraniczającej ulicy. Od strony ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy. W pozostałym obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa zlokalizowana w linii rozgraniczającej ulic oraz zabudowa zlokalizowana w odległości od ok. 4 m do ok. 24 od linii rozgraniczających ulic. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5 m do ok. 8 m od linii rozgraniczającej ulic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości około 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...] i nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym. • dot. cech zagospodarowania terenu Występująca w obszarze analizowanym zabudowa o funkcji usługowej i handlowej zlokalizowana jest na wydzielonych geodezyjne działkach lub na kilku działkach tworzących obszar zainwestowania. Tereny zainwestowane zabudową o ww. funkcji zlokalizowane są zasadniczo wzdłuż ul. [...] i ul. [...], składają się z jednego budynku lub zespołu zabudowy, oraz posiadają urządzone miejsca parkingowe. Inwestycja kontynuuje sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, wysokość, geometrię dachu, oraz sposób zagospodarowania terenu, (nie stanowi kontynuacji w zakresie linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej). Organ orzekający argumentował dalej, że cechą charakterystyczną współczesnych terenów zurbanizowanych jest intensyfikacja zabudowy, która związana jest również z tym, że zmniejsza się odległość pomiędzy terenami z zabudową o różnej funkcji a granice pomiędzy nimi wręcz zacierają się. Taki sposób zagospodarowania widoczny jest również w obszarze analizowanym, na którym współistnieją różnorakie funkcje: mieszkalna jedno- i wielorodzinna, usługowa, biurowa, produkcyjna i magazynowa. Obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bezpośrednio graniczy z terenem na którym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. ul. [...] / ul. [...]) zabudowa usługowa przenika się z zabudową mieszkalną jednorodzinną (np. ul. [...]), zabudowa biurowo - usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej (np. ul. [...]). Część terenu występującego w obszarze analizowanym zabudowana jest substandardową zabudową, stanowiącą tymczasowe hale i pawilony hurtowni (np. ul. [...]), w miejscu której wskazana jest lokalizacja zabudowy o funkcji korespondującej z sąsiedztwem oraz o współczesnej architekturze. Objęty wnioskiem teren graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkalnej; jednorodzinnej oraz terenem zabudowy usługowej. Zgodnie z Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 585/08 kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieją graniczące ze sobą tereny o ww. funkcjach mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych, funkcje te często przenikają się. Ponadto w świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska itp. (por. Z. Niewiadomski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503; wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 269/07). Wobec powyższego uznać należy, iż planowana budowa budynku usługowego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z istniejącą najbliżej terenu objętego wnioskiem, zabudową mieszkaniową i pozostałymi funkcjami występującymi w obszarze analizowanym, ponadto realizacja Inwestycja nie będzie godzić w zastany stan rzeczy. Ponadto inwestycja nawiązuje do wysokości zabudowy istniejącej w sąsiedztwie oraz kontynuuje formę dachów charakterystyczną dla obszaru analizowanego. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa posiada zróżnicowaną wysokość: budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada wysokość 2 kondygnacje nadziemne i wysokość około 10 m, zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość maksymalnie 15 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 50 m. Jak podano powyższej, objęty wnioskiem teren od zachodu graniczy z obszarem o dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Uwzględniając istniejącym tam sposób zagospodarowania terenu wysokość planowanej zabudowy została dostosowana. do wysokości zabudowy sąsiedniej co oznacza, że od zachodu, część budynku posiadać ma 2 kondygnacje nadziemne, maksymalnie 10 m; natomiast wschodnia część budynku (od strony ul. [...]) posiadać będzie 3 kondygnacje nadziemne i maksymalnie 14 m, część rozładowcza posiadać ma 1 kondygnację nadziemną i maksymalnie 6 m wysokości. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co najmniej jedna sąsiednia działka musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a wymóg ten nazywany jest wymogiem "dobrego sąsiedztwa". A zatem na dobre sąsiedztwo można powoływać się gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się przynajmniej jedna działka o podobnej (zbliżonej gabarytami) zabudowie. Sposobu ustalania nowej zabudowy nie można ograniczyć jedynie do średnich wskaźników ponieważ naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy gdy co najmniej jedna działka położona w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości "jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźnik nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy nad przepisami art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...] (ul. [...]), gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zbliżony do wnioskowanego i wynosi 46,6%, działka nr [...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 111 m oraz działki nr [...],[...],[...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 140 m. Z materiałów analizy wynika zatem, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Dalej argumentowano że "rzeczą organu administracji nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego". W obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...], po stronie po której przewidziana jest lokalizacja inwestycji występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4 m - 5 m. Wzdłuż ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 5 m oraz 22 m od linii rozgraniczającej ulicy. Od strony ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5 m do ok. 8 m od linii rozgraniczającej ulic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości ok. 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Zgodnie z przepisami obowiązująca linia zabudowy winna stanowić kontynuację linii zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Brak zabudowy zlokalizowanej po tej samej, co objęty wnioskiem teren, uniemożliwia ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji jako kontynuacją linii zabudowy istniejącej. Obszar analizowanym stanowi intensywnie zagospodarowany teren i w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania §4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisem regulującym odległość nowej zabudowy od dróg jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. nr 19/2007, poz. 115 ze zm.). Ulica [...] jest drogą gminną. Zgodnie z art. 43 pkt. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z przeprowadzonej analizy oraz zebranych materiałów wynika, że ul. [...] przewidziana jest do przebudowy i docelowy przebieg krawędzi jezdni ulicy [...] nie jest obecnie znany. Uznano zatem, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]. Taki sposób wyznaczenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy zgodny będzie z ww. obowiązującymi przepisami oraz umożliwi planowaną przebudowę ulicy. Mając na uwadze powyższe argumenty organ orzekający uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm.). W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono iż teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (ulice [...],[...]). Po zasięgnięciu opinii Zarządu Dróg Miejskich w P. ustalono, że obsługa wnioskowanego terenu winna odbywać się ul. [...] od ul. [...] po wyprzedzającej przebudowie ul. [...] zgodnie z warunkami zawartymi w ww. piśmie. Na podstawie uzyskanych opinii gestorów sieci i dostarczonych przez inwestora umów stwierdzono, że istniejące lub projektowane (umownie zabezpieczone) uzbrojenie w sieć wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną i cieplną jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W toku prowadzonego postępowania ustalono również, że wnioskowane działki nie stanowią gruntów rolnych, nie ma konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Stwierdzono również, że przedmiotowa decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. W kwestii wymagania przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie ustalenia warunków zabudowy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06.09.2006 r. sygn. akt II SA/Po 1096/05, w którym Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajduje zastosowanie regulacja art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113/2005, poz. 954). Odstąpiono od uzgadniana niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaloną w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. II OSK 922/06), dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego Organu. Stronom zapewniono możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. W związku z wpływem protestu mieszkańców ulic [...],[...],[...], wyjaśnienia wymagała kwestia właściwego ustalenia stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA 2312/99). W proteście nie wskazano konkretnego przepisu z jakiego wynika interes prawny tych osób. Zdaniem organu I instancji oddziaływanie inwestycji oraz jej charakter nie sięga na nieruchomości, których właściciele (lub mieszkańcy) podpisali pod protestem. Stwierdzono, że sprzeciw stron odnośnie realizacji wnioskowanej zabudowy jest bezzasadny jako nie znajdujący poparcia w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i akcie wykonawczym do tej ustawy, w oparciu o który ustala się warunki zabudowy dla nowej inwestycji, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy, powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Przepis ten pozostawia więc decyzję w zakresie kontynuacji funkcji urbanistycznych właściwemu specjaliście, a zatem należy uznać prawo osób wpisanych na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów do ustalania czy w przypadku wnioskowanej zmiany funkcji urbanistycznej można mówić o kontynuacji funkcji w ujęciu funkcjonalno-przestrzennym czy też nie. Wyjaśniono, że rozumienie kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji o funkcji i parametrach wyraźnie kolidujących z zastanym zagospodarowaniem terenu, a taka sprzeczność nie wynika z analizy urbanistycznej. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest hipotetyczna możliwość terenu wskazanego przez inwestora. Ustalone parametry są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. nr 243/2010 poz. 1623), następuje na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy zakres inwestycji tego wymaga. Konkludując organ orzekający stwierdził, że w niniejszej sprawie, w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego: 1) obszar analizy został wyznaczony zgodnie z zobowiązującym prawem, umożliwiający podjęcie decyzji w zakresie wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, 2) przeprowadzona została analiza urbanistyczna, podczas której scharakteryzowano istniejące na tym terenie sposoby zagospodarowania przestrzennego, 3) wyciągnięte zostały wnioski z przeprowadzonej analizy. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i ustalono, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm.). Wobec powyższego, na podstawie analizy stanu faktycznego i prawnego oraz przeprowadzonego postępowania, ustalono warunki zabudowy jak w sentencji. W przedmiotowej sprawie można wydać decyzję, gdyż spełnia łącznie pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Odwołanie od decyzji złożyła K. M. reprezentowania przez M. C. oraz A. i M. C. Pierwsza z odwołujących - właścicielka nieruchomości przy ulicy [...] zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt.1, art. 54 pkt. 2d w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdząc, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji działek sąsiednich. W ocenie odwołującej w sposób niedostateczny rozważono kwestię dotyczącą ochrony interesów osób trzecich, a nadto decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast A. i M. C. nie zgadzają się ze stanowiskiem organu orzekającego iż nie mają przymiotu strony, argumentując, że sąsiadują z nieruchomością na której jest planowana inwestycja, a podział działki należącej do tego samego podmiotu nie może pozbawić ich przymiotu strony. W dalszej części odwołania skarżący powtórzyli dotychczas prezentowane stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ wskazał iż zostanie merytorycznie rozpoznane odwołanie A. i M. C. ponieważ osoby te należy uznać i faktycznie przez cały czas postępowania były uznawane za stronę postępowania. Sam fakt dokonania podziału nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku i wydzielenia działki nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością, której właścicielem jest M. C. nie pozbawia go przymiotu strony. Nieruchomość odwołującego znajduje się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem i jest także objęta analizą urbanistyczną z uwagi na oddziaływanie planowanej inwestycji. Przechodząc do merytorycznej oceny stawianych zarzutów organ odwoławczy powtórzył ustalenia i rozważania przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując na przepis art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy sąsiedniej a zadaniem tego przepisu jest przestrzeganie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych realiach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Są to wprawdzie określenia ocenne to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że po ostatecznie sformułowanym wniosku organ orzekający przeprowadził w dniu 24.10.2011 r. i sporządził zarówno analizę graficzną w postaci mapy oraz analizę urbanistyczną tekstową, a także wynik analizy. Dokumenty te są zgodne z dyspozycją Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego istotnym jest rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego kontynuacji funkcji. Powtórzono za organem urbanistycznym, że teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, funkcje te się przenikają. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym, tego rodzaju zabudowie może towarzyszyć zabudowa o innej funkcji uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe np. funkcji usługowej, handlowej. Organ odwoławczy uznał dalej, że w sposób właściwy została uzasadniona możliwość wyznaczenia innego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji oraz prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyznaczono linię zabudowy oraz możliwość zagospodarowania działki 47%. Wyjaśniono, że przyjęte przez organ parametry są wartościami maksymalnymi i na etapie projektowania budowlanego mogą ulec zmniejszeniu. Za chybiony uznano zarzut naruszenia przepisów techniczno budowlanych wyjaśniając, że mają one zastosowanie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano też, że nie ma żadnego znaczenia nieobowiązujący już dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ planu miejscowego nie ma stosuje się tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wyrażono pogląd, że w toku tego postępowania organ urbanistyczny zachował zasadę obiektywizmu wyrażoną w art. 7 kpa oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a decyzję swoja zgodnie z art. 107 §3 kpa dobrze uzasadnił. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania tak aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować przesłanki faktyczne i prawne jakimi organ się kierował. Na powyższą decyzję zostały złożone dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca K. M. zarzuca podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości. Skarżąca ponawia wszystkie zarzuty i argumenty mające wskazać, że planowana inwestycja narusza jej słuszny interes i nie może być pogodzona z istniejącą zabudową jednorodzinną. Drugą skargę złożył M. C., który również domaga się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania akcent położył na niesłusznym pozbawieniu go przymiotu strony przez organ pierwszej instancji. Sąd połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Poddana kontroli sądu decyzja jest kolejną wydawaną już przez organy, ponieważ w sprawie wydawanych decyzji administracyjnych dotyczących warunków zabudowy na wskazanym terenie sąd dwukrotnie się wypowiadał, nie akceptując wcześniejszych decyzji. Zgodnie z art. 153 .p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego norma prawna zawarta w tym przepisie ma ważne zastosowanie ponieważ sprawa toczy się od 2003 r. pomimo, że w istotny sposób wniosek o warunki zabudowy został zmodyfikowany w dniu 7.09.2011 r. Organ orzekający prawidłowo przedstawił w ujęciu chronologicznym przebieg tego postępowania ostatecznie orzekając o zmodyfikowanym wniosku inwestora. Ostatecznie skarżąca K. M. sformułowała w zasadzie jeden zarzut sprowadzający się do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez wadliwą ocenę prawną, że została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji, jako że organ powinien uwzględnić rozmiar zamierzenia, które daną funkcję realizuje. Skoro w sąsiedztwie nie ma dużego obiektu handlowo - usługowego, to zdaniem skarżącego wyłączona jest możliwość jego realizacji. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia - przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tejże ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. W ocenie sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo - usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji handlowo - usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. Konkludując należy zatem wskazać, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Prawidłowo zaś organy ustaliły, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497). Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność braku w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowo - usługowego, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Ponadto sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557 i wyrok NSA z 28.09.2012 II OSK 1134/11). Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię. Odnosząc się do zarzutu skarżącego M. C. ,że został on niezasadnie pozbawiony prawa strony przez organ pierwszej instancji sąd uznał ten zarzut za niemający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd miał na uwadze, że przez cały czas postępowania skarżący brał w nim udział i to zarówno jako pełnomocnik drugiej skarżącej oraz jako właściciel nieruchomości przyległej do zamierzenia inwestycyjnego. Pozbawienie skarżącego przymiotu strony nastąpiło już na końcowym etapie postępowania tuż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Prawidłowo postąpił organ odwoławczy uznając odwołanie M. C. za dopuszczalne i rozpoznając je merytorycznie. Jeśli zważyć, że nieruchomość skarżącego sąsiaduje z nieruchomością na której planowana jest inwestycja poprzez inną nieruchomość powstałą z podziału działki inwestora, która została wyłączona z terenu objętego zainwestowaniem po kolejnych zmianach wniosku to należy uznać, że skarżącemu przymiot strony postępowania należy pozostawić. W istocie jednak powyższe uchybienie rozumienia przepisu art. 28 kpa nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 145 §1pkt.1 lit.c sąd może uwzględnić skargę jeżeli inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując ani zarzuty obu skarg, ani żadne inne uchybienia które należałoby wziąć pod rozwagę z urzędu w niniejszej sprawie nie są zasadne wobec czego sąd na zasadzie art. 151. p.p.s.sa skargi oddalił.