II SA/Ke 236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. /Zgłoszono zdanie odrębne/ Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozstrzygając wniosek D. K. z dnia 1 grudnia 2011 r. organ I instancji odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną matką N. K., ponieważ ustalił, że D. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 3,7301 ha przeliczeniowych i podlega ubezpieczeniu społecznemu do nadal, co wyklucza ją z kręgu osób mogących otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Rozpatrując odwołanie D. K. od powyższej decyzji organ odwoławczy ustalił, że D. K. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 7,7141 ha fizycznych, czyli 3,7301 ha przeliczeniowych, w związku z czym podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Decyzją z dnia [...] D. K. otrzymała płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ ustalił, że praca wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym nie koliduje z opieką nad matką. Kolegium podkreśliło jednak, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu pojęcie osoby niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tożsame jest z pojęciem bezrobotnego w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że za osobę niepodejmującą lub rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może być uznany rolnik. Organ wskazał również na dyspozycję art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidującą ryczałtowe ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. I OSK 1987/10, Kolegium uznało za nieuprawniony pogląd, iż skoro art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zalicza do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym, to do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika wystarczy złożenie oświadczenia, że prace rolnika nie kolidują ze sprawowaniem opieki. W konsekwencji organ uznał, że skoro D. K. posiada gospodarstwo rolne i podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, to nie spełnia przesłanki niepodejmowania, względnie rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na takie rozstrzygnięcie wniosła do WSA D. K.. Podniosła ona, że z uwagi na chorobę brata tylko ona sprawuje opiekę nad mieszkającą po sąsiedzku chorą matką. Z tego powodu nie może efektywnie pracować w gospodarstwie rolnym. Zaznaczyła, że status rolnika posiada z mocy ustawy, z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 1 ha. Wskazała na treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie nie wymieniono gospodarstwa rolnego jako przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła ponadto, że gdyby nie konieczność opieki nad chorą matką, to podjęłaby zatrudnienie poza gospodarstwem rolnym. Dodała, że fakt posiadania gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 2 ha uniemożliwia jej uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, ale nie zabrania podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej skoro prawo zezwala na podjęcie takiej pracy, to daje także prawo do zrezygnowania z niej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. K. poddała też pod rozwagę Sądu możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego i status rolnika nie jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę poddanego pod osąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej określanej mianem ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 17 ust. 1a). ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 5 ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Nie można podzielić wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia, a przede wszystkim, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego (bycie jego właścicielem bądź współwłaścicielem) stanowi taką negatywną przesłankę. Należy odnotować, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest odosobnione, albowiem zostało ono wyrażone między innymi w wyrokach: WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach: WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA sygn. akt II SA/Ke 229/11 i II SA/Ke 439/11, NSA sygn. akt I OSK 2136/11, I OSK 2203/11, WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 394/11, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2005/11, (dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd został podzielony przez większą część składu orzekającego w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym poglądem fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek tego świadczenia opiekuńczego. Za taką wykładnią przemawiają następujące okoliczności. Przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Z kolei gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas w art. 17 ust. 5 wprost wskazałby, że świadczenie to nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Z doświadczenia życiowego wynika natomiast, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych często podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdy stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach podstaw do uznania, że właściciel gospodarstwa rolnego jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek i w jej wyniku uznania, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo tego, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował) - jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Reasumując należy stwierdzić, że sam fakt posiadania, a nawet i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza możliwości uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, jego struktura, sposób prowadzenia, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje), z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów i w związku z tym ustali, czy wielkość i struktura posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego dają podstawę do uznania, że gdyby nie choroba matki skarżącej, byłaby ona w stanie podjąć inne zatrudnienie.