I OSK 2289/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 176/13 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 176/13 oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku K. W. z dnia 28 września 2012 r. Starszy Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] przyznał jej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na O. W. i L. W. - urodzonych w dniu [...] listopada 2011 r. - na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 400 zł miesięcznie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że złożony wniosek oraz zebrane dokumenty potwierdziły, że wnioskodawczyni spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze. zm., dalej "u.ś.r.", "ustawa") niezbędne do przyznania świadczenia w postaci dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie dodatku zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po 400 zł na każde dziecko. W ocenie skarżącej organ przyjął błędną wykładnię przepisu art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu składania wniosku, tj. 28 września 2012 r. wnioskodawczyni spełniała warunki do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego i prawidłowo przyznał dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci w wysokości 400 zł miesięcznie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, że omawiana ustawa w sposób jednoznaczny i kategoryczny ustala kwotę przysługującego świadczenia i jego wysokość nie podlega zróżnicowaniu, a jedynym elementem różniącym opiekunów bliźniaków jest wydłużony do 36 miesięcy okres jego wypłacania. Uzasadniając swoją argumentację Kolegium powołało się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 oraz na stanowisko prezentowane przez resort pracy i polityki socjalnej, który wskazał, że istotą dodatku jest częściowe zrekompensowanie rodzicom straty wynagrodzenia związanej z korzystaniem z bezpłatnego urlopu wychowawczego, natomiast zgodnie z Kodeksem pracy, niezależnie od liczby urodzonych w trakcie porodu dzieci pracownik jest uprawniony do jednego urlopu i w związku z tym przysługuje mu jeden dodatek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę K. W. wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jeden dodatek, czy też ilość tych dodatków powinna odpowiadać ilości dodatków rodzinnych. Sąd powołał art. 186 § 1 i 2 Kodeksu pracy i art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. i stwierdził, że w świetle tych przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga innych zabiegów interpretacyjnych poza wykładnią gramatyczną. Przepis ten w sposób jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Takie rozwiązanie zostało sformułowane w ustawie w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4), dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Sąd wskazał, że podobne stanowisko zajęły: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 837/06, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 748/12. W ocenie Sądu, konstrukcja art. 8 u.ś.r. oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, jako dodatek do tego świadczenia, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych dodatków. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu – jak chce skarżąca - musiałoby być zatem wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w sztywnej kwocie 400 zł, ustawodawca uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też na które rodzic pobiera zasiłek rodzinny w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu, z treści art. 10 ust. 1 i 2 ustawy jednoznacznie wynika, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wówczas wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie – jak przy wychowywaniu 1 dziecka – 24 miesiące. Powyższe oznacza, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to również przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie w tym przypadku polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy - przedmiotowy dodatek do zasiłku rodzinnego wynosi zawsze 400 zł, niezależnie od liczby dzieci poddanych pieczy rodziców. Sąd uznał zatem, że dodatek, o którym mowa w art. 10 ustawy, związany jest z faktem korzystania przez rodzica, uprawnionego do dodatku rodzinnego (czy też kilku dodatków rodzinnych) z urlopu wychowawczego i ma na celu częściowe zrekompensowanie utraty przez tę osobę wynagrodzenia z tytułu pracy. Wbrew stwierdzeniu skarżącej dodatek ten nie przysługuje na poszczególne dzieci, jak inne dodatki wymienione w art. 8 ustawy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zatem określiły skarżącej kwotę przyznanego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku bliźniąt. Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach powołanych w skardze i wskazał, że wobec jednoznacznego – zdaniem Sądu - rezultatu wykładni językowej, celowościowej jak i systemowej art. 10 u.ś.r. nie znalazł podstaw do odwoływania się przy jego wykładni do art. 71 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię w odniesieniu do art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na rzecz obu małoletnich dzieci, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości wobec prawa i dyskryminacji, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych, 2) art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł. Na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącej dodatku w wysokości po 400 zł na każde dziecko oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek. Zgodnie z art. 8 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z wymienionych w tym przepisie tytułów, jednym z nich jest dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2). Szczegółowe kwestie dotyczące tego dodatku zostały określone w art. 10 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Artykuł 10 ust. 2 stanowi, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Na tle powyższej regulacji wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące tego dodatku w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje faktyczną opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Rozbieżności te doprowadziły do podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015/1/7), w której to uchwale NSA uznał, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów i uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. Z uwagi na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, należało uchylić zaskarżony wyrok. Mając na względzie, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpatrując odwołanie skarżącej, organ II instancji będzie miał na względzie przedstawioną wyżej wykładnię art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.