II OSK 1135/14

Dnia 13 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 704/13 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 704/13, oddalił skargę M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Opolski, po rozpoznaniu wniosku M. L., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i T. S. "[...]" s.c. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu, utworzenie ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. [...], ul. [...] w Opolu (dz. nr 127/1). Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1047/11, uchylił decyzje organów obu instancji. Wojewoda Opolski wydał następnie decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. umarzającą, wszczęte na wniosek M. L., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy przytoczył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) podnosząc, że ocena prawna i wskazania w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd i organ, jeżeli nie dojdzie do istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Podał, że decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r., w trybie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy organ uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Usunięcie z obiegu prawnego powyższej decyzji spowodowało brak przedmiotu postępowania wymagającego merytorycznego rozstrzygnięcia, co obligowało organ I instancji do umorzeniu postępowania. Zdaniem organu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. M. L. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art. 8 k.p.a. przez brak starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, 3) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonując swobodnej oceny dowodów, organ nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym jej odmówił. 4) art. 156 k.p.a. przez błędną interpretację. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie można prowadzić postępowania w trybach nadzwyczajnych wobec aktu, którego nie ma w obiegu prawnym, skoro postępowanie to powoduje skutki ex tunc. Przywołała uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej oznacza to, że uchylenie decyzji (niezależnie od trybu uchylenia) również podlega stwierdzeniu nieważności ze wskazaniem na rażące naruszenie prawa. Skarżąca podkreśliła, że art. 156 k.p.a. nie wskazuje, iż ma zastosowanie do decyzji obowiązującej. Zdaniem skarżącej, za koniecznością weryfikacji powyższej decyzji przemawia fakt, iż po jej uchyleniu wydano decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie mogło być zatem prowadzone jedynie przy założeniu, iż uprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem. Organ nie bada bowiem pierwotnego pozwolenia, a jedynie odnosi się do zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że związany jest, na zasadzie art.153 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1047/11. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku Sąd nie badał prawidłowości wydanych decyzji w kontekście uchylenia (decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r.) decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. objętej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności, a skoro tak, to możliwa była kontrola zaskarżonych decyzji w tym zakresie. Sąd wskazał dalej, że w orzecznictwie prezentowane są dwa stanowiska odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, którą usunięto z obrotu prawnego. Stanowisko, zgodnie z którym usunięcie z obiegu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, powoduje brak przedmiotu sprawy, co obliguje organ do umorzenia postępowania oraz stanowisko wskazujące, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Dominującym jest pogląd, zgodnie z którym w trybie stwierdzenia nieważności można wyeliminować wyłącznie akt nadal obowiązujący. Wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości orzekania o nieważności aktu, który już w dacie złożenia wniosku, bądź w toku postępowania utracił moc prawną. Nie ma bowiem podstaw prawnych, do prowadzenia postępowania administracyjnego, analizowania i oceny aktu, który został pozbawiony bytu prawnego. Zdaniem Sądu, kwestią kluczową, przesądzającą o konieczności podzielenia stanowiska organów w omawianym zakresie pozostaje jednak fakt, że WSA w Opolu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 480/12, toczącej się w trybie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdził wprost, że wobec jej uchylenia "nie ma przedmiotu postępowania, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca". Skutkiem tej oceny było oddalenia skargi M. L. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Orzeczenie to Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu stosownie do art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, o której mowa w tym przepisie, w odniesieniu do sądów powoduje, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Co do zasady – związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się tylko do rozstrzygnięcia wskazanego w sentencji orzeczenia, niemniej dla prawidłowego odczytania sentencji orzeczenia należy kierować się treścią uzasadnienia. W świetle powyższego, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja przedstawiona w skardze, a w konsekwencji również zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wobec ustalenia, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylona decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. prawidłowo organy umorzyły postępowanie w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. L. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 170 p.p.s.a. przez nieuprawnione przyjęcie wiążącej mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Op 480/12, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja niepozostająca w obrocie prawnym nie może zostać uznana za niezgodną z prawem i nieważną w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że co prawda postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej dotyczyły tego samego postępowania zakończonego tą samą decyzją administracyjną (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę), jednakże oparte były o całkowicie odmienną procedurę. Postępowanie nadzwyczajne zakończone ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego oparte było o uregulowania przepisu art. 145 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Ta instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Uregulowane przepisami art. 145–153 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego ma na celu usuwanie wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki takiego rozstrzygnięcia. W przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego, tryb postępowania oparty o przepis art. 156 k.p.a. jest trybem weryfikującym postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Wydane rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. ma działanie ex tunc, czyli takie, jakby kontrolowanego rozstrzygnięcia w istocie nigdy nie było. Porównanie charakteru postępowania wznowieniowego i nieważnościowego musi prowadzić do przekonania, że jedynym wspólnym elementem jest ostateczna decyzja (bądź postanowienie). W pierwszym działanie organów zmierza do wydania nowego, merytorycznego rozstrzygnięcia, w drugim natomiast do całkowitego wyeliminowania wydanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego oraz stwierdzenie, iż nigdy nie mogło ono wywierać skutków prawnych. Zdaniem skarżącej nie można było zastosować przepisu 170 p.p.s.a. odnosząc się do wyroku WSA w Opolu. Jak słusznie wskazał Sąd w Warszawie – co do zasady – związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, tylko do rozstrzygnięcia wskazanego w sentencji orzeczenia, niemniej dla prawidłowego odczytania sentencji orzeczenia należy się kierować treścią uzasadnienia. Natomiast analiza uzasadnienia wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 480/12, nie daje podstaw do twierdzenia, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być traktowane jako kolejne postępowanie następujące po zakończonym prawomocnym wyrokiem postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W zakresie naruszenia przepisu art. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzecznictwo dopuściło jako podstawę złożenia skargi kasacyjnej zarzucenie naruszenia przepisów K.p.a. WSA w Warszawie wskazał, że są dwa stanowiska w zakresie unieważnienia ostatecznych decyzji usuniętych z obrotu prawnego. Skarżąca stoi właśnie na stanowisku, o istnieniu takiej prawnej możliwości. Tym bardziej w tym konkretnym przypadku, kiedy to uchylenie decyzji nastąpiło na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie może bowiem być tak, że nieważność decyzji (a więc regulację szczególnego charakteru) można zastąpić zwykłym uchyleniem decyzji. Nieważność daje stronom prawa wynikające również z prawa cywilnego, tj. roszczenie odszkodowawcze (art. 417 i nast. k.c.). Gdyby zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego miało uchylać stosowanie art. 156 k.p.a. – strony i organy zawsze wykorzystywałyby taką sytuację. Taka interpretacja prawa była błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Istota zarzutów kasacyjnych dotyczy zagadnienia, czy bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy kwestionowana decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zgodził się ze stanowiskiem organów obydwu instancji, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stanowiło w myśl art. 105 § 1 k.p.a. przesłankę do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Sąd Wojewódzki wraz z organami nadzoru budowlanego przyjął jako dominujące w orzecznictwie stanowisko, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności obliguje organ do umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. II OSK 652/11, wyrok WSA z 6 marca 2007 r. VII SA/Wa 2306/06, wyrok WSA z 8 grudnia 2007 r. II SA/Wa 1532/07, wyrok WSA z 25 września 2007 r. II SA/Kr 659/07). Według wskazanego wyżej kierunku orzeczniczego sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowa gdy decyzja objęta wnioskiem już nie obowiązuje. Stwierdzić jednak należy, że tak uogólnione stanowisko nie uwzględnia uwarunkowań prawnych występujących w sprawach o różnorodnym stanie faktycznym. Dlatego uprawniony jest też pogląd, że jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego. Przyjąć bowiem trzeba, że sporne zagadnienie może znaleźć różne rozwiązania w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok WSA z 24 marca 2010 r. II SA/Sz 68/10, wyrok WSA z 29 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 1295/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. I OSK 1132/10, wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1456/12, wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. II OSK 497/10). W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wywołuje skutki ex nunc, a więc nie odnosi się do okresu wcześniejszego. Oznacza to, że przed datą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę mogła ona wywołać skutki prawne wynikające z jej obowiązywania w obrocie prawnym. W takim stanie sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. od [...] grudnia 2008 r. Trudno nie dostrzec, że dla ochrony interesu prawnego strony ma znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Niewątpliwie najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty jej wyeliminowania z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia wszczęcie postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym fakt utraty mocy obowiązującej decyzji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jednym z argumentów podnoszonych przez składy orzekające jest okoliczność, że decyzja w okresie obowiązywania mogła spowodować szkodę, a zatem stwierdzenie jej nieważności może otworzyć drogę do roszczeń odszkodowawczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 567/11, wyroki WSA z: 23 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2024/12, 23 lipca 2014 r., IV SA/Po 439/14, 19 stycznia 2015 r., VII SA/Wa 708/14) Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.