I OSK 320/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 693/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę T. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w opisanym powyżej przedmiocie. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że T. zaskarżając to zarządzenie dowodziła jego wadliwości, zaś Wójt Gminy K. wywodził, że sprawa nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, dlatego postulował jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżąca spółka podniosła, że skarga jest uzasadniona i powinna zostać uwzględniona, z uwagi na zewnętrzny charakter skarżonego zarządzenia, które w jej ocenie ma charakter administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, uznając że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd podał, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast, zgodnie z art. 4 powyższej ustawy Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zdaniem Sądu meriti zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat na tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych, nie może być traktowane ani jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego ani jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż prawo miejscowe, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zawiera ono w istocie dyrektywy czy też wytyczne co do kierunków dalszego działania pochodzące od organu wykonawczego gminy, a zatem stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż kwestia wysokości czynszu dzierżawnego stanowi sprawę cywilną i na mocy art. 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego podlega kognicji sądu powszechnego. W skardze kasacyjnej T. w Warszawie zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a., i wskazując, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższy zarzut spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej w wysokości 330,00 zł. W opinii skarżącej, stanowisko Sądu jest błędne, gdyż zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Kobierzyce jest aktem prawa miejscowego gminy, będącej jednostką samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), ewentualnie jest aktem organu gminy innym niż akt prawa miejscowego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skarżąca podniosła, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, o ograniczonym terytorialnie i przestrzennie zasięgu, który określa adresata w sposób generalny. Potencjalnym adresatem aktu prawa miejscowego na danym terenie jest każdy, kto znajdzie się w prawem przewidzianej sytuacji, a tym samym jako taki może podlegać oddziaływaniu aktu prawa miejscowego. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego zatem jest określony w sposób generalny i abstrakcyjny. Dalej podkreśliła, że zarządzenie Wójta Gminy K. spełnia ww. kryteria, bo jest kierowane do nieoznaczonego kręgu odbiorców, dotyczy też co do zasady wszystkich nieruchomości Gminy, a w omawianym zakresie - wszystkich nieruchomości "pod urządzeniami telefonii komórkowej", a nie konkretnej nieruchomości zajmowanej przez skarżącą. Wójt jest organem gminy, a zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Dzierżawienie nieruchomości gminnych mieści się w kategorii zarządu mieniem gminy i jest zarazem przejawem gospodarowania mieniem komunalnym, do czego upoważniony i zobowiązany jest wójt na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3) tej ustawy. Zaskarżone zarządzenie nie dotyczy konkretnych umów z dzierżawcami, lecz ustala ogólny kierunek działania Gminy co do tego rodzaju czynności prawnych, w ramach pozostawionych Wójtowi przez Radę Gminy kompetencji. Stanowi ono zatem akt administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć Gminie dla realizacji jej zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mogą być zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. uchwalonej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Na tym etapie decydowania nie chodzi więc jeszcze o zawarcie konkretnych umów z dzierżawcami, lecz o ustalenie kierunków działania w przypadku dokonywania tychże czynności cywilnych. W ocenie skarżącego, w wyniku błędnej interpretacji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, chociaż z powyższej argumentacji wynika niezbicie, iż jest to pogląd błędny. Gmina K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem ramy zaskarżenia wyznaczyły zakres rozpoznania sprawy w obecnym postępowaniu. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego jest więc ograniczona do podstawy kasacyjnej i zarzutów zaprezentowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Została ona oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa ta jest usprawiedliwiona, gdyż zarzuty w niej podniesione na uzasadnienie owej podstawy okazały się w części trafne. Obszar działania sądów administracyjnych wyznaczony przepisami powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje właściwość sądów administracyjnych w tej materii jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a także w określonym zakresie bezczynność organów. Zatem w pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego działań podjętych przez organ i ich kwalifikacji z punktu widzenia zakresu właściwości sądu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącej tę skargę – uznania przez Sąd I instancji, że zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r., zaskarżone w sprawie, nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyszło przeto zważyć, że zarządzenie to wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń zm.), wedle której - jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca - wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podejmowane są przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzeń. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy K. stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu. Został on podjęty w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat na tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych. Dotyczy mienia stanowiącego własność Gminy K., zatem ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie może być uznane za akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż tego rodzaju akty mają ograniczony zasięg oddziaływania, nadto mają charakter organizacyjny (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 320/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zresztą ta kwalifikacja nie wyklucza z zasady dopuszczalności ich zaskarżenia (p. A. Kabat w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zbiór Informacji Prawnej LEX). Tymczasem akty z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawach należących do właściwości organów gminy wykazują szerszy zakres. W judykaturze przyjęto, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Ten kierunek zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13, publ. j.w.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zaskarżone zarządzenie zakreśla pewne ogólne ramy działania, a ich uszczegółowienie nastąpi w sprawach indywidualnych, dopiero w których znajdą zastosowanie reguły prawa cywilnego. Zatem odwoływanie się do nich na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Zarzut uchybienia przepisowi art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. okazał się więc nie do odparcia. W tej sytuacji skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a zatem na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W toku rozpoznania sprawy konieczne będzie w pierwszej kolejności zbadanie warunków formalnych skargi i legitymacji skarżącej a ewentualnie dopiero potem merytorycznej treść zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ unormowanie zawarte w art. 203 i 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie odnosi się do postanowień uwzględniających skargę kasacyjną na postanowienia sądów pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, tj. o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 583/09 – Lex 552909; 2 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1478/08 – LEX 527742; 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 360/08 – LEX 470182; 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07 – LEX 55907, 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 56/07 – Lex 471008, 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05 – ONSAiWSA 2006/1/17). W takim przypadku obowiązują ogólne zasady ponoszenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 199 i 200 p.p.s.a.). Oznacza to, że koszty postępowania kasacyjnego, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie odrzucenia skargi, podlegają rozliczeniu w zależności od wyniku postępowania ze skargi w rozumieniu przepisów art. 199 - 200 p.p.s.a. Tak więc, art. 203 p.p.s.a. nie ma zastosowania w rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu.