II SA/Go 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi N.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązek zwrotu nienależnie pobranego stypendium I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. N.F. w dniu [...] marca 2010 roku została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na mocy decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 roku przyznano jej stypendium w wysokości 860,40 zł od dnia [...] kwietnia 2010 roku, wypłacane do dnia [...] lipca 2010 roku. W dniu 17 czerwca 2011 roku do Urzędu Pracy wpłynęły dwie decyzje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat, z których wynikało, iż N.F. przysługuje renta rodzinna od dnia [...] lutego 2010 roku, w wysokości 675,10 zł, a następnie od dnia [...] marca 2010 roku w wysokości 706,29 zł. W związku z tym, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności nieznane organowi w dniu rejestracji bezrobotnej, Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] postanowił wznowić postępowanie z urzędu w sprawie m in.: - uznania N.F. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2010 roku oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku – decyzja nr [...] - przyznania prawa do stypendium w wysokości 860,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia [...] kwietnia 2010 roku – decyzja nr [...] - utraty prawa do stypendium z dniem [...] lipca 2010 roku w związku z zakończeniem stażu – decyzja nr [...]. Ostatecznie w dniu [...] listopada 2012 roku Starosta wydał pięć decyzji, w których m.in.: - uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] o uznaniu N.F. z dniem [...] marca 2010 roku za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz orzekł o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2010 roku (decyzja nr [...]), - uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...] o przyznaniu stronie prawa do stypendium w wysokości 860,40 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia [...] kwietnia 2010 roku oraz orzekł o odmowie przyznania prawa do stypendium od dnia [...] kwietnia 2010 roku (decyzja nr [...]), - uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] o utracie przez stronę prawa do stypendium z dniem [...] lipca 2010 roku (decyzja nr [...]). Od powyższych decyzji N.F. nie wiosła odwołania, w związku z czym w dniu [...] listopada 2012 roku wydana została decyzja nr [...] orzekająca o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie 2.636,50 zł. W wyniku odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując błędy proceduralne, które wpłynęły na podjęte rozstrzygnięcie. Organ I instancji po ponownym zbadaniu sprawy w dniu [...] kwietnia 2013 roku wydał decyzję nr [...], w której orzekł o obowiązku zwrotu przez N.F. nienależnie pobranego stypendium za okres od [...] kwietnia 2010 roku do [...] lipca 2010 roku w wysokości 2.636,50 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skoro N.F. utraciła status osoby bezrobotnej i cofnięto jej uprawnienie do pobierania stypendium, zobowiązana jest do zwrotu wypłaconego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 76 ust 1 oraz 2 pkt 1 ustawy O Promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ wskazał, że beneficjenta została należycie pouczona o statusie osoby bezrobotnej obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego, że renta rodzinna jaka otrzymuje nie przekracza połowy najniższego wynagrodzenia, składając oświadczenie w części "C" karty rejestracyjnej. N.F. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 10 Kpa. Strona wskazuje, iż organ I instancji naruszył prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż wyznaczał terminy zapoznania z aktami, w taki sposób, że nie miała możliwości stawić się i wypowiedzieć co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto strona podnosi, iż świadczenie było przyznane zasadnie, gdyż we wskazanym okresie odbywała staż i za wykonaną pracę należało jej się wynagrodzenie. Strona wskazuje, iż w tamtym okresie zwróciła się o pomoc do urzędu pracy, ponieważ miała ciężką sytuację, mieszkała sama, uczyła się, a renta rodzinna którą otrzymywała nie wystarczała na bieżące opłaty. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy cytując treść art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy O promocji zatrudnienia (...) wskazał, że nienależnie pobrane świadczenie związane jest ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie poprzez złożenie niezgodnych z prawdą oświadczeń, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą. N.F. nabywając i posiadając status osoby bezrobotnej oraz pobierając stypendium w związku z odbywanym stażem w okresie od [...] kwietnia 2010 roku do [...] lipca 2010 roku posiadała również prawo do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Taka okoliczność stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą posiadanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium. W dniu rejestracji N.F. zapoznała się z oświadczeniem zawartym na stronie "C" karty rejestracyjnej, z której jednoznacznie wynikają konsekwencje posiadania prawa do renty rodzinnej w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, zatem była prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach osób bezrobotnych, otrzymała również w dniu rejestracji oraz ponownie w dniu [...] marca 2011 roku "Informację dla osób rejestrujących się w PUP". Ponadto pozostając w rejestrze osób bezrobotnych Pani F. wielokrotnie składała oświadczenie, uprzedzona zgodnie z art, 233 § 1 Kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że nie nabyła prawa do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto N.F. była poinformowana o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz w jakiej sytuacji świadczenie uważa się za nienależne. Zdaniem organu uznać należy, że strona już w dniu rejestracji wprowadziła w błąd powiatowy urząd pracy i zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, pomimo iż od dnia [...] lutego 2010 roku nabyła prawo do renty rodzinnej w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Do obowiązków osoby chcącej się zarejestrować jako bezrobotna należy powiadamianie urzędu pracy o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na możliwość uzyskania statusu bezrobotnego, czego N.F. tego nie uczyniła. W konsekwencji bezpodstawnej rejestracji strona została skierowana na staż i przyznano jej prawo do stypendium, którego nie powinna była otrzymać. Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji naruszył postanowienia art. 10 § 1 kpa, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dwukrotnie wzywał stronę do zapoznania się z aktami spawy i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji. Faktem jest, iż termin do dokonania czynności wynikających z art. 10 kpa wskazywany przez organ I instancji nie mógł być przez stronę z przyczyn od niej niezależnych dochowany. Jednakże zdaniem organu niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na powyższą decyzję N.F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.. Decyzji zarzuciła naruszenie - art. 76 ust. 2 pkt 1 oraz 2 ustawy O promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że świadomie wprowadziła urząd pracy w błąd, - art. 7 kpa przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia czy faktycznie w dniu rejestracji informowała o pobieraniu renty rodzinnej, - art. 9 kpa poprzez nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie strony postępowania o sposobie określenia wysokości otrzymywanego świadczenia - czy powinno być ono wskazane w wysokości brutto, czy netto, - art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem ostatecznej decyzji. N.F. zaprzeczyła aby nienależnie pobrała świadczenie, dzięki świadomemu wyprowadzeniu w błąd organ przyznający świadczenie poprzez złożenie niezgodnych z prawdą oświadczeń. Wojewoda przyjął świadome działanie skarżącej. W całym procesie dotyczącym statusu osoby bezrobotnej działała w dobrej wierze. Brak prawidłowego poinformowania pracowania urzędu pracy o istnieniu świadczenia, dyskwalifikującym uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, nie wynika z winy skarżącej. N.F. postępowała zgodnie z instrukcjami otrzymanymi od pracownika urzędu pracy. Dlatego też po pouczeniu jej o odpowiedzialności za składane oświadczenia podała, że otrzymuje świadczenie z ZUS oraz podała wysokość tego świadczenia. Skarżąca podając wysokość kwoty otrzymywanego świadczenia nie zdawała sobie sprawy, że podaje kwotę netto a nie brutto. Skarżąca wiedziała tylko, że otrzymywane świadczenie nie może przekraczać połowy minimalnego wynagrodzenia, nie wiedziała ona jakiej wartości ma być to świadczenie, nie wiedziała w ogólne, że jest wybór pomiędzy świadczeniem brutto i netto, gdyby o tym wiedziała to by się dopytała pracownika urzędu pracy, którą wartość ma podać. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia świadomości w działaniu N.F.. Skarżąca podczas rejestracji miała zaledwie 22 lata, chęć oszukania organów państwowych nie motywowała jej działania, błąd jakiego się dopuściła wynikał wówczas z braku odpowiedniej wiedzy i braku doświadczenia życiowego. Skarżąca podniosła, że zeznania pracownika urzędu pracy nie mogły być zweryfikowane przez stronę podczas przesłuchania, gdyż przesłuchano pracownika w jej nieobecności. Konfrontacja pozwoliłaby ustalić, co pracownik urzędu pamięta z dnia rejestracji i czy jest pewna treści rozmowy podczas rejestracji. Organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzić wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego przez oba organy materiału dowodowego nosi znamiona dowolności. Organy na podstawie własnych sądów lub uprzedzeń dyskredytują dowody nie opierając się na żadnych innych przeciwdowodach, które mogłyby uzasadniać wyciągnięcie wniosku odmiennego. Podczas rejestracji zostało złamane podstawowe prawo strony do uzyskania odpowiednich informacji. Skarżąca podniosła nadto, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego doszło do naruszenia kolejnej zasadny ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 10 kpa. Zarzuciła, że samo zawiadomienie strony o wyznaczonym terminie do zapoznania się z aktami sprawy nie stanowi realizacji zasady określonej w tym przepisie. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bardzo obszerna, dzięki zapoznaniu się z aktami skarżąca miała by możliwość porównać zgromadzone dokumenty z dokumentami w, posiadaniu których ona się znajdowała. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej w skrócie: p.p.s.a), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydawaniu przepisów postępowania. Przed dalszymi rozważaniami należy także wskazać na dyspozycję przepisu art. 134 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a). Na wstępie Sąd uznał za potrzebne wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie tej zasady stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."). Ponadto zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią, że organy administracji publicznej: w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Organy obowiązane są także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2013roku, w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia, została podjęta z naruszeniem powyższych zasad postępowania administracyjnego w takim stopniu, że skutkować winno to jej uchyleniem w trybie odwoławczym. Została ona jednak utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku poz. 674 ze zm.). Przepis art. 76 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78 (...). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku, nr [...] Starosta, powołując przepis art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy O promocji zatrudnienia (...) orzekł o obowiązku zwrotu przez N.F. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie 2636,50 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2010 roku pobierała stypendium po 860,40zł miesięcznie. W tym samym okresie pobierała rentę rodzinną w kwocie 706, 29 zł miesięcznie , o czym organ wydając decyzję o wypłacie stypendium nie wiedział. Na tej podstawie organ stwierdził, że w myśl przepisu art. 76 ust. 1 ustawy, stypendium za powyższy okres w łącznej kwocie 2.636,50 zł jest świadczeniem nienależnym i podlegają zwrotowi. Organ podkreślił, że o obowiązkach bezrobotnego i okolicznościach związanych z warunkami, jakie należy spełnić, aby posiadać status osoby bezrobotnej, skarżąca została pouczona Dokonując oceny zgodności z prawem powyższego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wytknąć należy, iż w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zawiadomienia skarżącej o wszczęciu przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, stanowi odrębną sprawę administracyjną od prowadzonych uprzednio postępowań nadzwyczajnych w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o przyznaniu skarżącej przedmiotowych świadczeń i utracie do nich prawa w związku z upływem okresu pobierania. Jednak stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania, uchybienie takie nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem skarżąca mogła w odwołaniu od decyzji podnieść wnioski i zarzuty w sprawie, ponadto organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z dowodami oraz wypowiedzenie w sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powyższej zasady oraz przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrał w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej wyjaśnienia. W konsekwencji podstawowe dla oceny czy zaistniała przesłanka stwierdzenia, że świadczenie zostało pobrane nienależnie okoliczności, nie zostały udowodnione w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja, jak powiedziano, została wydana na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym jeśli osoba pobrała nienależne świadczenie pieniężne, tj. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na to, że "nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazać jego zwrot" (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 roku, w spr. I OSK 620/10). Stanowisko to, aczkolwiek wyrażone na gruncie przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, zachowuje aktualność również w przedmiotowej sprawie. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku O świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.). Interpretowany przepis zawiera analogiczną regulację do treści wynikającej z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, będącego podstawą zaskarżonych decyzji. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnego świadczenia niewątpliwie nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnej decyzji o uznaniu pobranego przez skarżącego stypendium za nienależne świadczenie. Sąd podziela tym samym pogląd, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie przez organy o zwrocie świadczenia należy uznać za – co najmniej – przedwczesne. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły dostatecznie - mając na uwadze treść art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy O promocji zatrudnienia- czy w sprawie rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącego stypendium za nienależnie pobrane świadczenie. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Po pierwsze –muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia. Po drugie – pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności. Zdaniem Sądu obie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i – w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez N.F. świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 1 ustawy O promocji zatrudnienia wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 roku w spr. I OSK 826/09). W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, podobnie także organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że G.F. w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna zapoznała się z oświadczeniem zawartym na stronie "C" karty rejestracyjnej, z której jednoznacznie wynikają konsekwencje posiadania do renty rodzinnej wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tym samym została prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach osób bezrobotnych. Została w ten sam sposób pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy uznał więcej mianowicie, że strona już w dniu rejestracji wprowadziła organ w błąd, skoro w dniu rejestracji jako bezrobotna pobierała zasiłek rodzinny, tym samym, świadczenie jakie otrzymała, jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust 2 pkt 2 omawianej ustawy. Sąd w kontrolowanej sprawie podziela poglądy zawarte w wyrokach innych sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 maja 2010 roku, w spr. III SA/Gd 175/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że użyte w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie, iż pobierający świadczenie musi być pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania nie oznacza dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Tak więc, informacje niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią pouczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Podobnie w wyroku z dnia 30 września 2010 roku, w spr. II SA/Op 368/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę istotne jest stwierdzenie czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne. Analogicznie w orzecznictwie sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych panuje ugruntowane stanowisko, iż przesłanką warunkującą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest odpowiednie pouczenie, w jakich okolicznościach nie należy się ono, a więc strona nie ma prawa do jego pobierania (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2010 roku, w spr. II UK 149/10; wyroki Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 9 stycznia 2013 roku, w spr. III AUa 786/12 oraz z 17 stycznia 2013 roku, w spr. III AUa 1029/12 ). Pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia może polegać na przytoczeniu przepisów określających te okoliczności, ale musi być na tyle zrozumiałe, aby świadczeniobiorca mógł je odnieść do własnej sytuacji (konkretyzacja pouczenia). O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia, (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z 15 lipca 2011 roku, w spr. I UK 39/11, wyroki Sądów Apelacyjnych w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 roku, w spr. III AUa 1029/12 oraz w Poznaniu z 21 lutego 2013 roku, w spr. III AUa 1182/12 ). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w omawianym zakresie, organy orzekające nie poczyniły żadnych ustaleń ani rozważań. Argumentację swoją ograniczyły jedynie do stwierdzenia, że skarżąca, rejestrując się jako bezrobotna, "zapoznała się z oświadczeniem zawartym na stronie C". Faktyczni w tej części formularz karty rejestracyjnej bezrobotnego zawarte są wszelkie możliwe informacje dotyczące m.in. statusu bezrobotnego, obowiązku ujawnienia renty rodzinnej przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia, obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organów okoliczność podpisania takiego oświadczenia jest równoznaczna z pouczeniem, że pobierając stypendium skarżący miał świadomość, że jest ono nienależne. Z takim stanowiskiem organów orzekających Sąd nie może się zgodzić. Oznaczałoby to bowiem, że przepis art. 76 ust. 2 ustawy jest w ogóle zbędny i nie niesie za sobą żadnych treści normatywnych, a zatem jest nieistotny z punktu widzenia oceny przez organ sposobu zachowania się korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, w tym – do prawa do stypendium, oraz – zindywidualizowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Sąd podkreśla, że "pouczenie" o którym mowa w powołanym przepisie musi być charakter rzeczywisty, a nie formalny. Powinno być zatem udzielone i zrozumiane w sposób dający pewność co do zaistnienia po stronie osoby pouczanej świadomości, że dane jej zachowanie spowoduje utratę prawa do świadczenia. Skarżąca konsekwentnie podnosiła w swoich oświadczeniach, składanych w trakcie postępowania administracyjnego, że informowała pracownika Urzędu Pracy o pobieraniu renty rodzinnej, jak również o tym, iż nie znała wysokości najniższego wynagrodzenia, jak również o tym, że za wykonywaną pracę należało się jej stypendium. Odmienne w swojej treści zeznania złożyła pracownica Powiatowego Urzędu Pracy, którym zaprzeczyła skarżąca. Organ nie dokonał jednak rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zaniechał konfrontacji skarżącej z pracownicą PUP pomimo, że N.F. składała taki wniosek. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (zarówno urzędowe jak i prywatne), zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż ewentualna odmowa przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę winna przybrać formę postanowienia organu. Z kolei art. 78 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzeć taki wniosek dowodowy zgłoszony nawet po zakończeniu toku przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 r. (SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72) podkreślono, że jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji – odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. Wnikliwego wyjaśnienia sprawy wymagało uznanie przez organ odwoławczy istnienia po stronie skarżącej złej wiary w przyjęciu stypendium, o jakiej mowa w art. 76. ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów. Jednak z akt sprawy nie wynika aby organ odwoławczy ujawnił nowe fakty i na ich podstawie poczynił własne ustalenia. Uzasadnienie decyzji Wojewody, w omawianej kwestii, sprowadza się jedynie do cytowania przepisów oraz powtórzenia za organem pierwszej instancji, że N.F. podpisała kartę C. W ten sposób, w ocenie Sądu, organ ten nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy skarżącej można przypisać świadome wprowadzenie organu w błąd co do przyjęcia stypendium. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że organ odwoławczy nie może się w swoim postępowaniu ograniczyć jedynie do kontroli prawidłowości działania organu pierwszej instancji ani tym bardziej jedynie oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 roku, w spr. II OSK 2720/11, z dnia 29 czerwca 2011 roku, w spr. II OSK 1147/10, z dna 8 kwietnia 2011 roku, w spr. I OSK 1899/10, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 roku, w spr. II SA/Kr 1186/11, w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 roku, w spr. IV SA/Po 322/11). Takie powtórne rozpoznanie sprawy zmierza do tego aby wybór treści rozstrzygnięcia nie był dowolny lecz wynikał z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Niedochowanie tego obowiązku jest naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a.. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, 78§ 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organy obydwu instancji nie podjęły wystarczających działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydały rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości składania wniosków, należy mieć na względzie, że rzeczywiście strona nie zdołała z przyczyn niezawinionych zapoznać się z aktami sprawy. Jednakże naruszenie to należy ocenić w kontekście całego przebiegu postępowania, przedmiotu i zakresu sporu, gdyż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wskazać należy również, że to do strony stawiającej taki zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA nr 6/2006, poz. 157). W kontrolowanej sprawie tych przesłanek skarżąca nie wykazała. W takiej sytuacji, skoro strona nie składała jakichkolwiek wniosków dotyczących materiału dowodowego zebranego w sprawie a dotyczącego meritum rozstrzygnięcia nie sposób uznać, że zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie w postępowaniu czynności procesowej mającej wpływ na wynik sprawy. W istniejącym stanie rzeczy, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty. O wstrzymaniu wykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.