II SA/Kr 1498/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 19 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 360,00 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Decyzją z dnia 22 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Dz. 243, poz. 1623) nakazał inwestorowi A. B. rozbiórkę obiektu budowlanego "szałasu drewnianego" położonego na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. B. reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu administracyjnym inwestor ustanowił pełnomocnika w osobie adw. A. S.. Zaskarżona decyzja zamiast pełnomocnikowi strony została doręczona A. B.. W ocenie organu naruszenie art. 40 K.p.a. powoduje, że zaskarżona decyzja nie weszła do obiegu prawnego (skarżący był jedyną stroną postępowania), a termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1839/07,WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 października 2009r. sygn. akt II SA/Ol 656/09, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 912/10. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał organowi I instancji prawidłowo doręczyć decyzję. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 110 K.p.a., polegające na niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu wskazanych norm prawnych,"co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy decyzja została doręczona stronie, chociażby nawet z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, a zatem nie można twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego, albowiem decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał". Skarżący zarzucił, że skoro decyzja została doręczona stronie i jako taka faktycznie istnieje, to konieczne jest formalne wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarżący przytoczył pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1817/11. Podkreślił, że odwołanie zostało przez niego wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1817/11, na który powołał się skarżący jest przedmiotem krytyki w doktrynie i organ nie podziela wyrażonego w nim stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Dokonana zgodnie z powyższym kryterium kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do oceny, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisu art.134 K.p.a., które nie tyle mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało taki wpływ. Stosownie do treści art.134 K.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, jak również uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane orzecznictwo sądowe wyróżnia przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając zaskarżone postanowienie stwierdził bowiem, żezaskarżona decyzja nie weszła do obiegu prawnego (skarżący był jedyną stroną postępowania), a termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu. Stanowisko to jest błędne. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 19.12.2011 r. A. B. udzielił adwokat A. S. pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej toczącej się przed PINB w Z. do sygn. [...]. Wydana w tej sprawie decyzja organu I instancji została w dniu 28.08.2012 r. doręczona bezpośrednio A. B.. W dniu 10.09.2012 r., w otwartym terminie do wniesienia odwołania, pełnomocnik strony adwokat A. S. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając m.in., że decyzja zamiast jej jako ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, została doręczona bezpośrednio stronie. Z mocy przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575). Zgodnie z przepisem art.40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pismem w rozumieniu tego przepisu jest również decyzja. Zgodnie z tą regulacją obowiązkiem organu było zatem doręczenie wydanej decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Niewątpliwie organ I instancji dokonał doręczenia decyzji z naruszeniem normy art.40 § 2 K.p.a. W myśl art. 110 K.p.a., "organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Reguła ta oznacza, że dopiero od momentu uzewnętrznienia woli organu przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji, rozpoczyna się jej byt prawny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie poglądów, że doręczenie decyzji samej stronie, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, jest bezskuteczne. Przez doręczenie decyzji samej stronie, nawet wadliwe, dochodzi bowiem do uzewnętrznienia woli organu i decyzja wchodzi do obrotu prawnego oraz wywołuje skutki prawne. Słusznie wskazuje się (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2013 r., sygn. II GSK 795/12), że wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. stanowiąca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że wymogi określone przepisem art.40 § 2 K.p.a. zostały ustanowione dla zapewnienia ochrony praw strony. Jeżeli jednak wolą strony, której decyzja została doręczona z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jest złożenie od niej odwołania, strona nie może być tego uprawnienia pozbawiona. Jeżeli zatem strona - adresat decyzji - przekazuje ją pełnomocnikowi celem złożenia od niej odwołania, to rzeczą organu odwoławczego jest jego rozpoznanie, a nie stwierdzenie jego niedopuszczalności. Nie do zaakceptowania jest pogląd organu odwoławczego, że skoro decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony, tylko samej stronie, to nie weszła do obiegu prawnego i termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu. Strona postępowania nie może być bowiem obciążona skutkami błędnego działania organu I instancji, a już w szczególności w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy zastosowała się do zawartego w decyzji pouczenia co do odwołania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 30.01.2013 r., sygn. II OSK 1818/11, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść strony. W wyroku tym podkreślono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle stanu faktycznego tożsamego z tym, jaki ustalono w niniejszej sprawie nie tylko nie traktuje naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w kategorii kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nie uznaje go nawet jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 440/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08). Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.