II OZ 310/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 919/13 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2013 r., która ustalała dla uczestnika postępowania - [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynki mieszkalne wielorodzinne z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...] i części działki nr [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R., wjazd na działkach nr [...] i [...] obr. [...]", w granicach określonych na załączniku graficznym do tej decyzji. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Podkreślił, że obszar analizowany obejmuje swoim zasięgiem położną przy ul. [...] zabudowę o funkcji mieszkalnej, przy czym są to budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Zabudowa mieszkalna wielorodzinna znajduje się na działkach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Na mapie stanowiącej graficzną część analizy uwzględnione są przedmiotowe budynki na etapie fundamentów, natomiast dołączona do analizy dokumentacja fotograficzna wskazuje na budowę w trakcie. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że na równi z działką zabudowaną należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie, wskazując na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że kwestionowana skargą decyzja opiera się na uznaniu, że warunek uwzględnienia żądania inwestora określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Przy przyjęciu powyższego organ miał przy tym na uwadze, że zabudowa sąsiednia do planowanej ma funkcję mieszkalną, przy czym są to zarówno budynki jednorodzinne, jak i wielorodzinne. Te ostatnie znajdują się na działkach oznaczonych numerami: [...] i [...] oraz [...] i [...]. Z ustaleń sądu wynika, że w odniesieniu do inwestycji będących w trakcie realizacji na wymienionych wyżej działkach w toku są postępowania sądowe dotyczące rozstrzygnięć wydanych w nadzwyczajnych trybach. Sąd wskazał, że pod sygn. II OSK 1607/13 zarejestrowana została przed Naczelny Sądem Administracyjnym sprawa ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13.02.2013 r. (sygn. II SA/Rz 1137/12) oddalającego skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] września 2012r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] czerwca 2010r., nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu małych domków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością handlu i usług w poziomie parteru z parkingami, wjazdem i infrastruktura techniczną na działkach [...],[...] obr. [...] przy ul [...] w R. Z kolei pod sygn. II OSK 1867/13 toczy się sprawa ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12.03.2013 r. oddalającego skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "mały dom mieszkalny wielorodzinny z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną", na działkach nr [...],[...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w R. Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pod sygn. II OSK 1753/13) toczy się także postępowanie ze skargi kasacyjnej L. C. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.03.2013 r. sygn. VII SA/Wa 1910/12 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "mały dom mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami wod-kan., c.o., gaz., elektr." na dz. nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], parkingi na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...]. Z kolei pod sygnaturami II OSK 1608/13 i II OSK 1609/13 zarejestrowane zostały sprawy ze skarg kasacyjnych odpowiednio GINB oraz [...] Sp. z o.o. od wyroków WSA w Warszawie z dnia 9.04.2013 r. sygn. VII SA/Wa 2215/12 i VII SA/Wa 2214/12 uchylających postanowienia GINB z dnia [...].07.2012 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami : wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." Na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. Nr [...],[...] obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów ( w tym nad rowem po jego przykryciu ) na dz. Nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Sąd stwierdził, że sposób zakończenia wymienionych wyżej postępowań będzie mieć niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego też zawieszono niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podanych wyżej spraw. Od tego postanowienia uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zawieszenie postępowania pomimo niewystąpienia przesłanek uzasadniających zawieszenie, a w szczególności przez fakt, że toczące się obecnie przed NSA postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie postępowania; zwrot kosztów postępowania oraz ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy innych działek, przy tym leżących po drugiej stronie drogi w stosunku do działek, które objęte są skargami kasacyjnymi oczekującymi na rozpoznanie. Ponadto, działki objęte skargami kasacyjnymi są oddane do użytku na podstawie prawomocnych decyzji, a fakt wniesienia skarg kasacyjnych ich dotyczących nie wpływa jeszcze na ocenę legalności tych decyzji. Ponadto, uczestnik nie jest właścicielem działek – stały się one własnością wspólnoty mieszkaniowej. Tak więc dla bytu tych budynków nie mają znaczenia rozstrzygnięcia zapadłe przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i n.). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07). Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie może być jedynie pośredni (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 488). Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie stanowią natomiast uzasadnienia dla zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, dlatego nie będzie podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05 – por. postanowienie NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 109/14). Wskazać również należy, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. W przeciwieństwie do zawieszenia obligatoryjnego oznacza to tym silniejszą konieczność wykazania rzeczywistego spełnienia się przesłanki zawieszenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie natomiast sąd nie zbadał wystarczająco dokładnie okoliczności sprawy uzasadniających w jego ocenie zawieszenie postępowania. W szczególności nie odniósł się do każdego z wielu wymienionych postępowań kasacyjnych z osobna. Nie wystarczy przy tym wskazanie czego dotyczy dane postępowanie kasacyjne. Należało bowiem zbadać, czy wynik każdego pojedynczego wymienionego wyżej postępowania pozostaje w stosunku zależności z wynikiem postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej w taki sposób, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd natomiast, wymieniając te postępowania kasacyjne i oceniając spełnienie przesłanki zawieszenia, odniósł się do nich zbiorczo, sumarycznie, nie wyodrębniając konkretnych okoliczności, które zadecydowały o uznaniu każdego z nich za prejudykat w stosunku do prowadzonego obecnie postępowania. Dodatkowo zauważyć należy, że pomimo wszczęcia ww. postępowań, w obrocie nadal pozostają decyzje ostateczne. Należy zatem rozważyć, czy zawieszenie postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest w przypadku, w którym postępowanie, którego wynik ma być rozstrzygnięciem wstępnym w stosunku do sprawy rozpatrywanej obecnie, prowadzone jest wskutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Strony dysponują bowiem ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji, a wszczynanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań sądowych związanych z nimi w jakikolwiek sposób, mogłoby prowadzić do paraliżu postępowań głównych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.