II GSK 2529/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 587/14 w sprawie ze skargi M. i G. Sz. na decyzję M. F. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. i G. Sz. na rzecz M. F. kwotę 3150 (trzy tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/WA 587/14, uwzględniając skargę M. i G. S. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W związku z powodzią, jaka miała miejsce w województwie [...] w maju i czerwcu 2010 r., Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa [...] na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych. Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zwiększono plan dotacji celowej dla M. i G. S. na wypłacenie, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz.182), zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych we wskazanym okresie. W trakcie kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wykryto nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania i wypłacenia zasiłku celowego na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) B. J. w wysokości 69 621,00 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w trakcie powodzi. Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F. J. (pełnomocnika B. J. - córki przebywającej w [...] na podstawie "Zielonej karty") do GOPS w S. o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 100 000 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości S. [...] w Gminie S.. Przyznane świadczenie wypłacono, zgodnie z decyzją, w dwóch ratach (pierwsza rata w kwocie 34 810,00 zł, druga w kwocie 34 811,00 zł ) ze środków, jakie Gmina S. otrzymała na podstawie zarządzeń Wojewody [...] na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010 r. W związku ze stwierdzeniem braku dokonania zwrotu w prawidłowej wysokości części kwoty dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w 2010 r. na wypłatę zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 w celu przyznania i wypłaty zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 69.621,00 zł, w tym: 1) w wysokości 34.810,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2010 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B. J., 2) w wysokości 34.811,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2011 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lutego 2011 r., tj. od dnia, przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B. J.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. i G. S. złożyło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Gminę, wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, 2) art. 7 K.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo określania różnych kwot tego zwrotu przez organ, w postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji, 3) art. 77 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie, że udzielona dotacja nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów powołał przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące kwestie pobrania i zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał również na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Wyjaśnił, że powyższa kwestia należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę i nie ma dowolności w ustalaniu kryteriów przyznania zasiłków celowych. W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sposób prawidłowy też określił wysokość kwot przypadających do zwrotu. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. i G. S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez niezasadne przyjęcie, iż kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, - art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art. 40 ust. 2 lej ustawy tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel - stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji - pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel - stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną i uzasadnioną, - rażące naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, iż udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej "u.p.s." ), procesową zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Zdaniem Sądu, przyjęte przez organy obu instancji kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s., a okoliczność, że wnioskodawca w pewnym zakresie ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą (klęską żywiołową czy ekologiczną), nie zaś o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie zatem przez skarżącą zasiłków celowych na odbudowę zajmowanych przez te osoby budynków odpowiadało ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.) oraz leżało w interesie tych osób i w szeroko rozumianym interesie społecznym. W ocenie Sądu jedyną przesłanką, która stanowiła podstawę do określenia przez organ I i II instancji do zwrotu kwoty dotacji udzielonej przez Skarżącą Gminę B. J., było wskazanie, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego osobie posiadającej mieszkanie, w związku ze stratą w jej majątku – budynku, w którym nie koncentrowało się życie B. J. – z uwagi na fakt, iż przebywała w USA – należy traktować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Organy nie odniosły się natomiast w swoich rozważaniach w ogóle do sytuacji mieszkaniowej członka rodziny B. J. tj. F. J. (jej matki), która zamieszkiwała – co jest bezsporne – w budynku, na którego odbudowę udzielono przedmiotowej pomocy. Ponadto ustalenia organów odnoszące się do sytuacji życiowej B. J. również nie zostały poparte nie budzącym wątpliwości postępowaniem dowodowym, bowiem konstatacja organu, że B. J. pracuje oraz na stałe zamieszkuje w USA wynika tylko i wyłącznie z faktu prowadzenia jej spraw przez pełnomocnika - matkę F. J., urodzenia córki na terytorium USA, terminów wjazdów i wyjazdów z terytorium RP oraz faktu, że posiada "zieloną kartę". Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, troska o budynek jest uzasadniona również w sytuacji, gdy w budynku tym zamieszkuje ktoś bliski. Organ widząc ten fakt nie dokonał jednak ustaleń, czy matka B. J. posiada jakąkolwiek możliwość zamieszkiwania w innym budynku, niż ten, który uległ uszkodzeniu podczas powodzi. Fakt zamieszkiwania w tym budynku przez F. J. – będącą niewątpliwie członkiem rodziny osoby wnioskującej o pomoc – winien stanowić przedmiot badania przez organ i ustalenia w postępowaniu dowodowym, czy w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, zgodnie z normą określoną w cyt. art. 40 w zw. z art. 39 u.p.s. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w niniejszej sprawie, jakoby przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, jest błędne i kłóci się z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a także z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia m.in. wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 w zw. z art. 2, 3 i 7 u.p.s. Skoro pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej Państwa ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 u.p.s. ) oraz pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ograniczenie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. tylko do strat w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych zajmowanych przez osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia realizacji celów ustawowych. Ponadto w treści hipotezy normy prawnej, zawartej w art. 40 u.p.s., ustawodawca nie zawarł pojęcia budynku lub lokalu mieszkalnego, lecz jest mowa o stracie poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Już z samego językowego znaczenia wynika, że strata obejmuje wszelkie składniki majątkowe, a nie tylko budynek mieszkalny. Dlatego też odwoływanie się do wytycznych wewnętrznych, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w których mowa jest o budynkach i lokalach mieszkalnych, jest niedopuszczalne także i z tego powodu, że: 1) prowadzi to do uzupełnienia przesłanek ustawowych, 2) prowadzi to do zaprzeczenia zasad i celów ustaw)'. Nadto, przeciwko takiemu zawężeniu przemawia nie tylko interes indywidualny, ale i społeczny. Wolą ustawodawcy jest udzielenie adekwatnej pomocy tym, którzy przy zastosowaniu pewnych kryteriów, w wyniku określonych zjawisk, zostali pozbawieni środków do egzystencji. Przemawia za tym także ich indywidualny interes. Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. może być więc przyznany osobom lub rodzinom, które w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, znalazły się w takiej sytuacji, że poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, prawidłowa. Skoro organy w rozpatrywanej sprawie nie doszły do tego rodzaju konstatacji w wyniku wykładni stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, to doszło do naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego tj. art. 2, 3, 7 oraz 40 up.s. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stanowisko organów, iż pomoc należna jest jedynie osobom, które – będąc wnioskodawcami o przyznanie pomocy - faktycznie zamieszkują w budynkach uszkodzonych w wyniku powodzi, bez odnoszenia się do sytuacji członków ich rodzin, którzy spełniają warunek faktycznego zamieszkiwania, nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych, a jedynie w interpretowanych wybiórczo wytycznych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w sprawie procedury przyznawania dotacji celowych (pismo z [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz pismo uzupełniające z dnia [...] czerwca 2010 r.). Sąd uznał, że takie działanie organów administracji jest działaniem niezgodnym z zasadą praworządności. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc: Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanej umowy międzynarodowej, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia i aktów praw miejscowego. Powyższy katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożyła radca prawny M. W.-Ł. zarzucając wyrokowi naruszenie: 1.art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 up.s. poprzez błędna wykładnię ww. przepisów prowadzącą do uznania, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie doszło do wykorzystania przez Gminie przyznanej dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji gdy w toku przeprowadzonego postępowania nie potwierdzono by B. J. zamieszkiwała w poszkodowanym powodzią budynku oraz by nie była w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne środki i możliwości. W efekcie błędnej wykładni doszło również do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sprawie, 2. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z wskazanymi w pkt 1 przepisami w związku z art. 7 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez: - brak ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich okoliczności dotyczących sprawy podnoszonych przez Ministra Finansów, w tym okoliczności, że F. J. nie była beneficjentem zasiłku celowego (nie występowała w tej sprawie jako wnioskodawca), natomiast organ pomocowy faktycznie nie ustalił i nie potwierdził podstaw do przyznania zasiłku celowego B. J., co doprowadziło do wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem,; - brak ustosunkowania się do kwestii braku spełnienia wymogów formalnych w zakresie pełnomocnictwa (brak klauzuli Apostille). Brak klauzuli oznacza, że pełnomocnictwo nie mogło być skuteczne, co uzasadniało z kolei odrzucenie wniosku o przyznanie B. J. zasiłku celowego 3. art. 110 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym gmina, realizując zadania zalecone z administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, 4. art. 11 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. I art. 151 w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez dokonania pełnej oceny materiału dowodowego. Autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uznał stanowisko organów, że przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 up.s. było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, bez odnoszenia się do sytuacji członków ich rodzin, którzy spełniają warunek faktycznego zamieszkiwania, jest błędne i sprzeczne z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a także z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. W ocenie Sądu opieranie się przez organy na wytycznych, które nie są powszechnymi źródłami prawa, jest działaniem niezgodnym z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Podkreślić należy, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie uznał za uzasadniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12, LEX nr 1291379). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 1000/14 stwierdził, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA; podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/11 i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1265/11 – wszystkie zam. w CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które to osoby przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałych zniszczeń), czyli utraciły dach nad głową i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji. W świetle wskazanego wyżej orzecznictwa, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w całości podziela, pomoc socjalna ze strony Państwa może być przyznana jedynie wówczas gdy jest niezbędna, gdy osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie same - przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości - przezwyciężyć zaistniałej sytuacji. Zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Beneficjentką zasiłku celowego była B. J., to ona złożyła stosowny wniosek o jego przyznanie, wobec czego zasadnie organy kontrolujące prawidłowe wykorzystanie dotacji celowej przez Gminę S. oceniały jedynie jej sytuację życiową, wynikająca ze skutków powodzi w 2010r. Nie jest zatem zasadna ocena Sądu I instancji dotycząca uznania za konieczne zbadanie przez organy sytuacji mieszkaniowej F. J. – matki skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skoro zasiłek celowy został przyznany jedynie B. J., a nie jej rodzinie, to nie jest konieczne czynienie ustaleń w zakresie sytuacji życiowej jej matki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy - w oparciu o zebrane w sprawie dowody - słusznie uznały, że B. J. nie mieszkała w uszkodzonym powodzią budynku, że przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w [...], gdzie legitymując się tzw. "Zieloną Kartą" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe. W związku z powyższym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji nienależycie ocenił stan faktyczny sprawy i wyprowadził z niego błędne wnioski. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. są konsekwencją tego stanu rzeczy. Za usprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w zakresie wzajemnej relacji art. 110 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.p.s. oraz wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo B. J. udzielone matce F. J. spełnia wymogi formalne ( brak klauzuli Apostille). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie 1/ stanu sprawy, 2/ zarzutów podniesionych w skardze, 3/ stanowisk pozostałych stron, 4/ podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie (a jeżeli sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ, także wskazania co do dalszego postępowania). Uwzględniając funkcje realizowane przez uzasadnienie orzeczenia sądowego, w tym zwłaszcza znaczenie jego funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podjętego rozstrzygnięcia należy podnieść, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby jednoznacznie wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego i przepisów procedury. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd określony kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz przyjęty kierunek i sposób rozstrzygnięcia. Nie służy więc realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska skarżącego zajętego w skardze lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji, organy I i II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa oraz orzecznictwem, co zobowiązywać powinno Sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, której brak stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09, oraz wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2011 r., II FSK 1832/09, z dnia 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09). Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że logika argumentacji Sądu I instancji oparta została na wręcz całkowitej akceptacji stanowiska oraz argumentacji zawartej w piśmie skarżącej Gminy z dnia [...] lipca 2014r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi wniesionej od kontrolowanej decyzji, co odnieść należy zwłaszcza do tego ich aspektu, który wiązał się z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 u.p.s. WSA dokonując wykładni ww. przepisu całkowicie pominął treść bardzo istotnych w rozpoznawanej sprawie przepisów, a mianowicie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę. W myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. W świetle powyższych uregulowań prawnych wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Niewątpliwie celem tego jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazane wyżej wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zaskarżona decyzja Ministra Finansów, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie wskazanych w ich sentencji przepisów prawa, wśród których nie wymieniono pism Wojewody [...] z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2010r. Nie oznacza to jednak, aby całkowicie pominąć ich istnienie, co oznaczałoby de facto, że gmina ma dowolność w przyznawaniu specjalnych środków z budżetu państwa przeznaczonych na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a organ centralny nie może określić zasad i procedury ich redystrybucji, po to aby zapewnić równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Niewątpliwie omawiane zagadnienie dotyczące współistnienia i wzajemnej relacji przepisów art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 110 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.p.s. jest trudne, jednakże nie może to zwalniać Sądu I instancji z obowiązku - w ramach dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji - wyrażenia jasnego i jednoznacznego stanowiska w tym zakresie. Tymczasem Sąd I instancji powyższą kwestię całkowicie pominął, jakby nie zauważył, że Gmina S. przyznawała osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r. zasiłki celowe ramach rezerwy celowej budżetu państwa, a nie z własnych środków finansowych. Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. W zaskarżonym wyroku nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, naruszono przepis art. 110 ust. 2 u.p.s., w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. O czym była już mowa, z powołaniem się na przepis art. 22 pkt 1 u.p.s., [...] Urząd Wojewódzki w K. przekazał skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi w tej kwestii. Tego rodzaju podejście do wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktycznych i prawnych podstaw jego wydania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalece odbiega od prawidłowej realizacji przez to uzasadnienie jego funkcji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobne uwagi należy podnieść co do braku ustosunkowania się do kwestii braku spełnienia wymogów formalnych w zakresie pełnomocnictwa ( brak klauzuli Apostille ). Uznanie zasadności tego zarzutu, który był przedmiotem oceny dokonanej przez organy, a później skargi do WSA w W.. Pełnomocnictwo udzielone przez B. J. w dniu [...] czerwca 2010r. matce F. J. poza granicami RP budziło zastrzeżenia organów, które twierdziły, że do jej skuteczności niezbędne jest formalne poświadczenie wydane przez właściwy organ, z którego dokument pochodzi, natomiast zdaniem skarżącej Gminy, dołączenie do pełnomocnictwa klauzuli Apostille nie jest w niniejszej sprawie konieczne, gdyż art. 3 Konwencji znosi wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w dniu 5 października 1061r. w Hadze ( Dz. U. z 2005r., Nr 112, poz. 938 i 939 ). Rozstrzygniecie kolejnego spornego zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie wymagało stanowiska WSA. Jego brak stanowi uchybienie, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie, w którym brak jest oceny, czy pełnomocnictwo B. J. spełnia wymogi formalne, a także nie odniesienie się do zastosowania w sprawie art. 110 ust. 2 u.p.s. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji weźmie pod uwagę wykładnię przedstawioną wyżej i ponownie oceni zaskarżoną decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.