VII SA/Wa 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. i B. M. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości lub części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 złotych ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w związku z rozbudową, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, budynku inwentarskiego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, co z kolei powoduje niemożność wszczęcia postępowania. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do umorzenia opłaty legalizacyjnej czy udzielenia ulg w spłacie opłat legalizacyjnych. W przypadku legalizacji strona uzyskuje bowiem uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Minister Finansów, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym przede wszystkim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach II FSK 113/12, II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12 (publ: www.cbois.nsa.gov.pl), stwierdził, że żądanie które z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte zostaje załatwione przez organ odmową wszczęcia tego postępowania. Takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, charakter i konstrukcja opłaty legalizacyjnej jest odmienna od charakteru i konstrukcji zobowiązań podatkowych. Opłata ta wiąże się z uzyskaniem pewnego uprawnienia (legalizacji samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego jej wniesienia - jest ona pozbawiona charakteru przymusowości, tzn. że nie podlega egzekucji. Przepisy ustawy Prawo budowlane, w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, przewidują inne rozwiązanie, tj. obowiązek właściwego organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak cechy przymusowości opłaty legalizacyjnej powoduje, że "obowiązek" jej wniesienia nie może być utożsamiany z obowiązkiem podatkowym. Natomiast konstrukcja samej opłaty nie odpowiada żadnej z cech podatku. Wyrażone w ww. wyrokach, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii możliwości odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, opiera się na analizie prawno-porównawczej instytucji kary budowlanej i opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z założeniem Sądu, zakres odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar - w tym wskazanych odesłaniem z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przepisów działu III Ordynacji podatkowej - musi być rozpatrywany z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych instytucji. Są to dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, mające zupełnie odmienne cele i pełniące różne funkcje. Dlatego też nie wszystkie regulacje dotyczące kar mają zastosowanie do opłat legalizacyjnych. Uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kar i opłat legalizacyjnych, zakres odesłań z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, należy ograniczyć do tych jednostek redakcyjnych przepisów, których zastosowanie jest konieczne, aby było możliwe zrealizowanie hipotezy norm prawnych, w których zawarto odesłania. W zakresie tych odesłań nie mieści się art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Administracja publiczna w swych działaniach posługuje się - obok norm prawnych - również normami pozaprawnymi, które stanowią wynik określonego sformułowania przepisów prawnych. W wielu przypadkach odesłanie do norm pozaprawnych jest uzasadnione tym, że prawo administracyjne reguluje stosunki społeczne często złożone, nie nadające się w wielu fragmentach do bezpośredniego i sztywnego unormowania ustawowego. Do nieformalnych źródeł prawa administracyjnego można zaliczyć: zwyczaj, orzecznictwo sądowe, doktrynę prawniczą normy i zasady pozaprawne. Orzecznictwo sądów administracyjnych kształtuje w znacznym stopniu linię orzeczniczą organów administracji publicznej. Oznacza to, że aktualne (wskazane wyżej) orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stało się okolicznością uniemożliwiającą Wojewodzie [...] merytoryczne rozpatrzenie wniosku Strony o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja taka byłaby bowiem decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał taką decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. złożyli B. M. i J. M. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucili naruszenie: -przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o umorzenie w całości lub w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, gdyż w obowiązujących przepisach brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi, podczas gdy do umorzenia opłaty legalizacyjnej, zastosowanie ma konstrukcja umorzenia opłaty przewidziana w art. 67 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.); -art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie w wydanym postanowieniu dobra rodziny wielodzietnej znajdującej się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W skardze, powołując się na orzecznictwo z 2010 roku skarżący wskazali, że zgodnie z poglądami doktryny opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi nieopodatkowaną należność budżetową i z tego tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanego art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości lub części opłaty legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podziela argumentację organów obu instancji wynikającą z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczącą braku możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych, a w związku z tym również możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym zakresie. Stosownie do art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Opłata legalizacyjna nie jest ani jednym, ani drugim ani trzecim ze wskazanych zobowiązań podatkowych. Jest opłatą administracyjną umożliwiającą zalegalizowanie bezprawnie podjętych przez inwestora działań prowadzących do wybudowania obiektu bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Służy zatem doprowadzeniu do stanu zgodności z prawem i umożliwia inwestorowi, świadomemu przecież popełnionej samowoli, zalegalizowanie samowoli budowlanej. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r.: sygn. akt II FSK 113/12, oraz sygn. akt II FSK 2481/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. A zatem, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Organ odwoławczy nie badał w tym postępowaniu wysokości nałożonej opłaty, ani zasadności jej nałożenia, ani też możliwości jej umorzenia. Postępowanie przeprowadzone przez Ministra Finansów sprowadzało się do stwierdzenia - w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - braku możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji - z uwagi na brak podstawy prawnej - braku możliwości wszczęcia postępowania w takim przedmiocie. Opłata legalizacyjna nie jest podatkiem ani karą. Jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź nie. Od jej uiszczenia uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej. Inwestor nie ma jednak przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. Nie jest to zatem opłata, w stosunku do której można stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna ustalana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, zaś przepisy Ordynacji podatkowej nie mają do opłaty legalizacyjnej zastosowania. W przypadku nie uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W takiej sytuacji z kolei, inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Alternatywą bowiem dla nie uiszczenia opłaty, czyli nie skorzystania z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, jest rozbiórka tej samowoli. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej (która nie jest podatkiem). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Podsumowując, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Reasumując należy podkreślić, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna -jak już wyżej wspomniano- nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty - inwestor - decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, zmniejszenia wysokości opłaty, bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie (inwestora), jego sytuacja finansowa i ewentualność umorzenia bądź zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w kwestii przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Prowadzi to do konkluzji, iż Minister Finansów oraz Wojewoda [...] prawidłowo odmówili wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości lub części. Na marginesie już tylko wskazać należy, że Sąd, ani organy orzekające w sprawie niniejszej, nie rozpatrywały sytuacji ekonomicznej skarżących, wobec czego zawarta w skardze argumentacja jej dotycząca nie była w ogóle w tym postępowaniu brana pod uwagę. Zadaniem Sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych postanowień w świetle obowiązujących przepisów i dlatego Sąd zajął stanowisko jedynie w tej kwestii. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.