II GSK 594/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 2. Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1411/14 o odrzuceniu skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1411/14, odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) zawiadomił Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (KIGEiT) oraz Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji (PIIT) o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi świadczone przez O. S.A. (dawniej T. S.A., dalej określana jako T.) na rynku [...]. Oba podmioty wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a Prezes UKE postanowieniami z dnia [...] maja 2012 r. i [...] maja 2012 r., powołując się na art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił je do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.t.) ograniczył KIGEiT oraz podmiotom na prawach strony prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji, które O. S.A. przekazała w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. obejmując je klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła na powyższe postanowienie KIGEiT. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenie wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 P.T. oraz art. 10 k.p.a. przez faktyczne uniemożliwienie KIGEiT udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 207 ust. 1 P.T. przez niezasadne ograniczenie wglądu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. jako "tajemnica przedsiębiorstwa T." podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503). W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność. Postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie, wydane zostało w trybie art. 207 ust. 1 p.t. i ograniczyło stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Dotyczy ono zatem samoistnego problemu prawnego jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. jest prawo strony do wglądu w akta sprawy. Przepis art. 207 ust. 1 p.t. ustanawia wyjątek od tej zasady. Uregulowanie jest całościowe. Określone są warunki i forma, w jakiej ustala się ograniczenie wglądu do materiałów sprawy. Kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie k.p.a. Taką kwestią jest możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., bowiem p.t. zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny. Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 141 § 1 wynika, iż zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. W kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 p.t., k.p.a. nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie p.t. i nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1, zatem od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 579/14 Sąd I instancji uznał, że postanowienie wydane w trybie art. 207 jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jako na postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty. Dalej wywiódł, że stronie nie można postawić zarzutu niewyczerpania trybu zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu, gdyż trybu takiego ustawa nie przewiduje. Jednak wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W powołanym przepisie chodzi o niezaskarżalne w trybie administracyjnym akty administracyjne inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takim aktem jest postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 p.t., które jest niezaskarżalne, które jest aktem innym niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a jednocześnie żaden przepis nie zwalnia z kierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem obowiązek ten istnieje, zaś przed jego wypełnieniem skarga do sądu jest przedwczesna i niedopuszczalna i jako taka, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. II Od powyższego postanowienia zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną złożył Prezes UKE. Postanowienie zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: skarżąca lub KIGEiT) na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz w związku z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pouczenie postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego wydawanego przez Prezesa UKE w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 p.t. powinno zawierać informację o prawie zaskarżenia go do sądu administracyjnego po pisemnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że skarga na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 p.t. nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zatem pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu nie powinno zawierać informacji o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną złożyła także Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 p.t poprzez odrzucenie skargi KIGEiT z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy art. 52 § 4 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do postanowień w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KIGEiT wskazała, że postanowienie wydane w trybie art. 207 p.t. mieści się w zakresie art. 3 § 2 p.2 p.p.s.a. i nie znajduje do niego zastosowania art. 52 § 4 p.p.s.a. przewidujący konieczność wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Obie skargi kasacyjne w istocie zwracają się przeciwko poglądowi, że skarga do sądu na postanowienie wydane w trybie art. 207 p.t. musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 września 1997 r. o sygn. akt FPS 7/97 (publikowana na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała powyższa mimo, że została wydana na gruncie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zachowała aktualność, bowiem dotyczy występującego także na gruncie p.p.s.a. problemu konieczności poprzedzenia skargi sądowej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, kiedy żaden środek odwoławczy stronie nie służy. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wyraził pogląd, że zasadą jest załatwienie sprawy administracyjnej przez organ administracji, a zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie toku instancji. Jeżeli jednak w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym wg k.p.a. żaden środek zaskarżenia nie służy, to strona nie ma obowiązku poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zastosowanie powyższej uchwały do stanów prawnych występujących na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a. jest aprobowane w doktrynie (por. A.Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lex 2014, Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzta Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 141, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lexis Nexis). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących trybu zaskarżania do sądu postanowień Prezesa UKE wydanych na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. ugruntował się pogląd oparty na powyższej uchwale, iż zaskarżanie postanowień wydanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie k.p.a. (a do takich należy omawiane postanowienie o ograniczeniu stronie dostępu do materiału dowodowego ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa) nie jest poprzedzane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. dotyczy postanowień wydanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie innych ustaw nieprzewidujących w ogóle środków odwoławczych. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 17 czerwca 2014 r. II GSK 1096/14, z dnia 19 sierpnia 2014 r. II GSK 1820/14, z dnia 20 sierpnia 2014 r. II GSK 1093/14, z dnia 21 sierpnia 2014 r. II GSK 950/14, z dnia 17 października 2014 r. II GSK 1728/14, z dnia 17 lutego 2015 r. II GSK 71/15, z dnia 4 marca 2015 r. II GSK 2788/14. Podzielając powyższy pogląd uznać należy za usprawiedliwione zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące odrzucenia skargi z uwagi na błędne ustalenie niewyczerpania trybu poprzedzającego jej wniesienie. Za trafny uznać należy także zarzut dotyczący bezzasadnego uznania konieczności pouczenia strony o poprzedzeniu skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy nietrafne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem wymóg taki nie znajdował uzasadnienia w prawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, co powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.