II SA/Bk 871/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z [...].07.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 871/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzję organu I instancji i przyznało D. P. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2011 r. na czas nieoznaczony z tytułu sprawowania opieki nad matką N. S. Uprawnienie to wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), co skutkowało złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. - utrzymaną w mocy decyzją SKO w B. z dnia [...] października 2013 r. - odmówiono D. P. świadczenia w formie zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką N. S. Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące powołanych decyzji zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. w sprawie II SA/Bk 890/14 wobec cofnięcia skargi. D. P. złożyła w dniu 30 maja 2014 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych MOPR w B. odmówił przyznania D. P. zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 15 maja 2014 r. do bezterminowo, bowiem uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna zawarta w art. 15 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (tj. według tekstu jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Osoba wymagająca opieki (matka wnioskodawczyni) pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wnosiła o jej uchylenie i przyznanie świadczenia wskazując, że restrykcyjne stosowanie przepisu ustawy w jej sytuacji faktycznej jest niesprawiedliwe i krzywdzące, dlatego "w rozpatrywanym przypadku można odstąpić od typowo literalnego znaczenia przepisu zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych". Powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Dowodziła, że matka pozostaje od wielu lat (od 1989 r.) w faktycznej separacji z mężem i każde z nich zamieszkuje od tego czasu oddzielnie, każdy z małżonków prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Matka z uwagi na jej stan zdrowia wymaga opieki, której ojciec nie byłby w stanie wykonywać, bowiem on sam z powodu wieku i stanu zdrowia wymaga opieki (pozostaje pod opieką syna i jego żony). Dlatego to odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem sprawuje całodobową opiekę nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyłożono przesłanki otrzymania żądanego świadczenia podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 grudnia 2012 r. nie pozwalała na pozytywne załatwienie wniosku. Matka wnioskodawczyni bowiem (osoba wymagająca opieki i legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności) pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że wcześniejsze brzmienie przepisów nie stawiało wymogu posiadania przez małżonka orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, dlatego poprzednio (w 2011 r.) jej wniosek mógł zostać pozytywnie załatwiony. Natomiast zmiana przepisów uniemożliwia obecnie przyznanie żądanego świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję D. P. zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym polegające na tym, że organ II instancji nie odniósł się zupełnie do podniesionych w odwołaniu okoliczności. Poprzestał na stwierdzeniu faktu pozostawania matki w związku małżeńskim, zaś małżeństwo rodziców od ponad 20 lat faktycznie nie istnieje. Skarżąca powołała się na wyrok NSA w sprawie I OSK 2086/12 i podkreśliła cel regulacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał na fakt, że powołany w skardze wyrok NSA zapadł przed zmianą stanu prawnego. Przy piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. D. P. przedłożyła orzeczenie z dnia [...] października 2014 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca J. S. urodzonego w 1930 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Nie da się odeprzeć zarzutu, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do twierdzeń odwołania oraz postulowanej wykładni przepisu prawa mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku strony i podanych w odwołaniu okoliczności faktycznych. Takie postępowanie procesowe stanowi naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej zawartych w art. 7, 8, 9, 11 i 15 k.p.a. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia merytorycznego postępowania oraz ustosunkowania się do zarzutów odwołania i podnoszonych w nich okoliczności (vide wyroki w sprawach IV SA/Po 1076/13 z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Kr 1024/13 z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1150/12 z dnia 10 października 20112 r., dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich. Tymczasem SKO poprzestało na powtórzeniu argumentacji prawnej organu I instancji i zupełnie pominęło okoliczności faktyczne i prawne przedstawione w odwołaniu. W sprawie niniejszej D. P. domagała się przyznania zasiłku dla opiekuna, bowiem przyznane jej w 2011 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa – na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) – obowiązującej od dnia 15 maja 2014 r., zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r. Wyznacza on zarówno przesłanki pozytywne uprawniające do przyznania świadczenia, jak i przesłanki negatywne, niweczące to uprawnienie. Poza sporem pozostaje fakt spełniania przez skarżącą w sprawie niniejszej pozytywnych wymogów ustawy. Sprawuje ona od kilku lat, rezygnując z zatrudnienia, opiekę nad matką legitymującą się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności. Niesporny jest także fakt pozostawania matki skarżącej formalnie w związku małżeńskim z J. S. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wśród negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (a więc także zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r.) wymienia fakt pozostawania wymagającej opieki osoby w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 u.ś.r. został zmieniony przez ustawodawcę. Jednak zarówno przed jego nowelizacją, jak i po niej, nasuwał wątpliwości interpretacyjne wyrażające się w zasadności przyjęcia jego wykładni literalnej jako jedynej lub dopuszczeniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej znajdujących oparcie w Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła dominować ta ostatnia wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. tj. celowościowa i systemowa. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130). Składy orzekające uznawały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę – należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) – nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie (vide wyroki w sprawach: I OSK 2086/12 z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 46/13 z dnia 20 września 2013 r., II SA/Ke 106/14 z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Bk 987/12 z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 1391/12 z dnia 22 stycznia 2013 r., IV SA/Po 571/13 z dnia 14 sierpnia 2013 r. i inne, CBOSA). Sądy administracyjne dopuszczały możliwość wykładni celowościowej m.in. uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07 Trybunał uznał, że brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zmiana polegała na poszerzeniu kręgu uprawnionych do świadczenia o wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z uwagi jednak na to, że pozytywne skutki powyższej zmiany ograniczało brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. (w którym jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniono pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim) Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (OTK-A 2010/5/54). W wyniku tego postanowienia ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) dokonano nowelizacji wskazanego przepisu. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jeśli jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wskazywał Trybunał Konstytucyjny, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Analiza stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyżej przedstawiona wskazuje, że w jego ocenie poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia przede wszystkim o osoby z rodziny niepełnosprawnego, aby w jak najszerszym zakresie to rodzina (dzieci, współmałżonek) sprawowały nad nim opiekę, uzasadnione jest zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony i poszanowania więzi rodzinnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), jak i z uwagi na mniejsze koszty społeczne takiego rozwiązania. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 46/13 NSA stwierdził, że przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych i zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni stanowisko to podziela. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim. Niewątpliwie powyższa systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP (vide wyroki w sprawach: IV SA/Gl 227/12 z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Łd 83/13 z dnia 15 marca 2013 r., CBOSA). W konsekwencji za nieuprawnioną uznać należy wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaprezentowaną przez organy w sprawie niniejszej, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim z tego tylko powodu, że małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i bez względu na to, czy małżonek obiektywnie jest w stanie opiekę sprawować. Skład orzekający w sprawie niniejszej podzielając to stanowisko jako bezwzględnie przeważające, uznaje jednocześnie, że odmienne zdanie zaprezentowane w sprawie I OSK 297/13 (wyrok z dnia 26 marca 2014 r.) jest jednostkowe i odosobnione. Orzekając w sprawie niniejszej organy administracyjne bazowały na informacjach o pozostawaniu N. S. w związku małżeńskim z J. S. i bezzasadnie nie wyjaśniły podnoszonych w odwołaniu okoliczności wskazujących na niemożność wykonywania obowiązków opieki nad żoną przez J. S., który liczy 84 lata i jest starszy o kilka lat od małżonki. Od ponad 20 lat małżonkowie (według wnioskodawczyni) nie pozostają w faktycznym pożyciu i faktycznym związku zamieszkując oddzielnie (przedstawiono dowód z zameldowania). Stan zdrowia ojca, jak podała skarżąca, od kilku lat jest taki, że on sam wymaga opieki i tę sprawuje jego syn oraz synowa, z którymi ojciec zamieszkuje. Te okoliczności, istotne dla zastosowanej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zostały zbagatelizowane a stosując wykładnię literalną organy naruszyły powołany wyżej przepis. Miało to wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obydwu instancji. Dodać należy, że skarżąca dołączyła do akt sądowych orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca z dnia [...] października 2014 r., w którym stwierdza się, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, co potwierdza podnoszone przez nią już w postępowaniu administracyjnym okoliczności zbagatelizowane przez organy. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku poczynią organy ustalenia okoliczności umożliwiających prokonstytucyjną, celowościową wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. i rozpoznając wniosek skarżącej zastosują tę wykładnię. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji.