VII SA/Wa 1089/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek T. D.postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej E. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. M. w B., stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej budynku mieszkalnego murowanego, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. F.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. F., uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego murowanego i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji) do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej oraz dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Organ nadzoru stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego. Inwestor E. M. był współwłaścicielem działki budowlanej nr ewid. [...] (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1991 r., Rep. A [...]), na zasadzie ustawowej małżeńskiej wspólności ustawowej z Panią B. F.. Wyjaśnił przy tym, że udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez inwestora nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. W związku z tym, w analizowanej sprawie, nie było wymagane uzyskanie zgody współmałżonka na rozporządzanie nieruchomością wspólną. Ponadto, inwestor do swego wniosku dołączył plan zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...], położonej w B. przy ul. M. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z jego ustaleń wynika, iż w dacie wydania badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie założenia do miejscowego planu. Kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie narusza zaś rażąco ustaleń zawartych w założeniach do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. (obowiązujących na dzień [...] czerwca 1992 r.), zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1991 r. Jak wynika z ww. założeń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza pismo Urzędu Miasta w B. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]), działka inwestora położona jest na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności zabudowy, działki pod zabudowę w granicach 450 - 600 m2, uciążliwość obiektów usługowo-produkcyjnych nie wykracza poza granice użytkowanego terenu, wysokość zabudowy do 2 ½ kondygnacji. Dalej, organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy czym w myśl § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W ocenie organu II instancji, analiza dokumentacji projektowej wykazała, że ściana spornego budynku mieszkalnego (od strony północno-wschodniej) z otworami okiennymi na poziomie piwnicy, na parterze oraz poddaszu została zaprojektowana w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] (stanowiącej własność wnioskodawczyni T. D.). Jednocześnie podkreślił, że w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., działka nr ewid. [...], była niezabudowana. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...], który stwierdził, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie jest jednolite. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98, wyjątek z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zachodzi tylko wtedy gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległości podanej w tym przepisie. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Rz 2241/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu budowlanego z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. Skoro zatem brzmienie przepisu, w tym przypadku § 12 ust. 2 rozporządzenia, nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, to nie może być, w ocenie organu II instancji, mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ nadzoru przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/06 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 404/08; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06; z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na powyższe, kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego w części dotyczącej budynku mieszkalnego nie została wydana z rażącym naruszeniem cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Należąca bowiem do wnioskodawczyni T. D. działka nr ewid. [...], sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]), w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę była niezabudowana, zaś możliwości zagospodarowania działki inwestycyjnej z uwagi na jej szerokość (15,7 m), były ograniczone. Jednocześnie organ dodał, że sposób usytuowania spornego budynku mieszkalnego nie uniemożliwia zabudowy działki nr ewid. [...]. Dodatkowo, w kontekście nadzwyczajnego charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nadzoru zauważył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie L. P., ówczesnej właścicielki działki nr ewid. [...], z dnia [...] sierpnia 1991 r., wyrażającej zgodę "na postawienie zabudowań mieszkalnych w odległości 2 m od miedzy mojej działki o w/w numerze". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał także, że zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. W myśl § 13 ust. 2, w wypadkach określonych w § 13 ust. 1, ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Sporny budynek gospodarczy murowany, z dachem jednospadowym, skierowanym w stronę działki inwestycyjnej i ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, został zaprojektowany w granicy z działką nr ewid. [...]. Ściana zaplanowanego budynku gospodarczego od strony działki nr ewid. [...], nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Z uwagi na powyższe, nie doszło również do rażącego naruszenia § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., dotknięta była jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. D.. Skarżąca zarzuciła organowi: 1) oparcie się na uchwale nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1991 r., niestanowiącej aktu ostatecznego uchwalenia planu miejscowego, a wyłącznie "założenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", 2) brak potwierdzenia zgodności zabudowy z wymaganą § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego decyzją o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej, 3) fałszywą tezę o braku czytelności § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, 4) brak kompleksowej analizy merytorycznej jakości projektu budowlanego pod względem innych wad ukrytych np. wykonanie części wschodniej ściany budynku z drewna (materiału palnego). W ocenie strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego organ ponadto nie ustalił, czy:1) w okresie wydania pozwolenia na budowę sporządzono dla terenu gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) funkcji zabudowy przyporządkowanych w myśl studium oraz planu miejscowego dla poszczególnych działek sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, 3) założenia przyjęte w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1991r stały się ostatecznie elementem treści planu miejscowego, 4) faktu istnienia w okresie wydania pozwolenia na budowę - zabudowy na działkach sąsiadujących z inwestycją, 5) istnieje możliwość sporządzenia wykładni językowej przepisów prawa w tym § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn.zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) tak aby określić ostatecznie właściwą linię orzecznictwa, 6) projekty budowlane zatwierdzone decyzjami będącymi przedmiotem sprawy nie zawierają wad stanowiących odrębną podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, 7) wydano jakąkolwiek zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościom decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 czerwca 1992 r.). Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast, stosownie do § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej oraz dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Jak wynikało z ustaleń organu nadzoru, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, inwestor E. M. był współwłaścicielem działki budowlanej nr ewid. [...] (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1991 r., Rep. A [...]), na zasadzie ustawowej małżeńskiej wspólności ustawowej z B. F.. W tym kontekście zauważyć należy, za organem, iż udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm.), normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez inwestora nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane nie przekroczyło zatem czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. W związku z tym, w analizowanej sprawie, nie było wymagane uzyskanie zgody współmałżonka na rozporządzanie nieruchomością wspólną. Ponadto, inwestor do swego wniosku dołączył plan zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...], położonej w B. przy ul. M. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Nie można więc uznać, aby decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., wydana została z naruszeniem ww. przepisów, tym bardziej rażącym. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. W myśl postanowień § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenie na budowę rozstrzygało o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru wynikało, że w dacie wydania badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie założenia do miejscowego planu. Z założeń do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. (obowiązujących na dzień [...] czerwca 1992 r.), zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1991 r. wynikało (co potwierdza pismo Urzędu Miasta w B. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]), że działka inwestora położona była na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności zabudowy, gdzie działki pod zabudowę miały być w granicach 450 – 600 m2, uciążliwość obiektów usługowo-produkcyjnych miała nie wykracza poza granice użytkowanego terenu, wysokość zabudowy do 2 ½ kondygnacji. Jakkolwiek, podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a pozwolenie na budowę winno rozstrzygać o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie można uznać, aby fakt oparcia się jedynie na założeniach do miejscowego planu, stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Należy mieć bowiem na względzie, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie naruszała rażąco ustaleń w nich zawartych. Ponadto, także należy mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym. W odniesieniu natomiast, do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, dotyczącego braku sprawdzenia zgodności zabudowy z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej, wskazać należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 ww. Rozporządzenia, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. zatwierdził "plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego działki ozn. nr geod. [...] położonej w B.. przy ul. M. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym", sporządzony przez mgr. inż. arch. T. L.. Sąd podziela również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z ww. przepisem dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę (§ 13 ust. 1). W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce (§ 13 ust. 2). Z ustaleń, poczynionych przez organ wynika, że sporny budynek gospodarczy murowany, z dachem jednospadowym, skierowanym w stronę działki inwestycyjnej i ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, został zaprojektowany w granicy z działką nr ewid. [...]. Ściana zaplanowanego budynku gospodarczego od strony działki nr ewid. [...], nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Z uwagi na powyższe, nie można więc uznać, aby w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia § 13 ww. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ewentualna okoliczność zrealizowania inwestycji z odstępstwem od projektu budowlanego (wykonanie z innych materiałów niż wynikających z projektu), może być podnoszona jedynie przed organami nadzoru budowlanego, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, gdzie kontrolowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, na stan prawny w dacie jego wydania. Należy zgodzić się jednakże ze skarżącą, że organ wydając pozwolenie na budowę dopuścił się naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie można zaakceptować poglądu organu II instancji, że brzmienie przepisu § 12 ust. 2 ww. Rozporządzenia nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne. Generalnie stwierdzić należy, że każdy przepis wymaga wykładni, a w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, opubl. OSP z 2007 r., z. 9, str. 100). Powoływanie się na pojedyncze określone orzeczenia sądów administracyjnych nie świadczy o występowaniu sporów w judykaturze. Spór występuje wówczas gdy rysują się zasadniczo rozbieżne stanowiska w zakresie interpretacji konkretnej normy prawnej wymagającej złożonego procesu wykładni. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis § 12 ww. Rozporządzenia jest jasny w swej treści. Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1 § 12). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2 § 12). Jak wynika z akt sprawy, należąca do wnioskodawczyni T. D. działka nr ewid. [...], sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]), w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę była niezabudowana, zaś możliwości zagospodarowania działki inwestycyjnej z uwagi na jej szerokość (15,7 m), były ograniczone. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że niewątpliwie kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. została wydana z naruszeniem § 12 ww. Rozporządzenia, albowiem dopuściła realizację obiektu w odległości 2 m od działki sąsiedniej nr [...], będącej obecnie własnością T. D.. Przyjęcie zaś tego poglądu, skutkuje, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie może się ostać i podlega uchyleniu. Rolą zaś organu nadzoru ponownie rozpatrującego sprawę, będzie dokonanie analizy, czy stwierdzone naruszenie § 12 ww. Rozporządzenia jest rażącym naruszeniem dyspozycji przepisu. Przy czym organ mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.