I SA/Wa 3227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: u.g.n.) uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku wskazania przez organ odwoławczy naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji oraz zakresu sprawy wymagającego ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia (art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, albowiem została złożona przez nieuprawniony podmiot. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którym "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. (...) Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." Z powyższego wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoby prawne, jak również jako organy administracji publicznej. Jednocześnie sprawowanie przez nie władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów, rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest bowiem sytuacja, w której wpierw organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie w ramach tego samego postępowania podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienny pogląd mógłby doprowadzić do sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli: zarówno organu administracji, jak również strony tego samego postępowania administracyjnego. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wyrażane w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (poza wspomnianą uchwałą np. wyrok z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, wyrok z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07, wyrok z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, postanowienie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11, postanowienie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 600/10, postanowienie z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, postanowienie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07), jak również wojewódzkich sądów administracyjnych (np. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. I SA/Wa 228/14 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 2145/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. I SA/Gd 175/10). W kwestii tej wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym orzeczono, że art. 50 § 1 p.p.s.a. interpretowany w ten sposób, że odmawia on jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, gdy ich organ rozpatrywał sprawę i wydał decyzję w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 165 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego występuje w dwojakiej roli. Z jednej strony podlega kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej strony sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów. Z tego względu należy rozróżnić dwa rodzaje stosunków prawnych. Jednostka samorządu terytorialnego wchodzi w stosunki prawne z innymi organami władzy publicznej wykonującymi uprawnienia władcze wobec tych jednostek. Jednocześnie powstają stosunki prawne między jednostką samorządu terytorialnego a rozmaitymi podmiotami podlegającymi kompetencjom władczym organów tej jednostki. W relacjach z naczelnymi organami państwowymi, z organami administracji rządowej, w których organy te dysponują kompetencjami władczymi wobec wspólnot samorządowych, te ostatnie zostały wyposażone w odpowiednie uprawnienia umożliwiające im artykułowanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zostały one pominięte przy określaniu dobra wspólnego. Odmienny charakter mają natomiast relacje między wspólnotami samorządowymi a administrowanymi, podlegającymi władczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] (organ II instancji), uchylająca decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, bowiem wniosło ją Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], czyli organ administracji publicznej orzekający w sprawie w I instancji, który w rozpatrywanej sprawie nie jest podmiotem o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.