II SA/Kr 1682/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 października 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych skargę oddala. W dniu 26 maja 2014 r. Starosta G. wydał decyzję znak: [...], w której odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych wsi M., W., B. B., gminy S. województwa N. oraz wsi B., L. R., gminy L. województwa K. oraz Nadleśnictwa G. OZLP K., w części dotyczącej wymiany działki numer [...] położonej w miejscowości B. na działki numer [...] [...] i [...]położone w miejscowości M. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dla rozważenia możliwości uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Fakt, że stroną w sprawie wymiany gruntów leśnych zakończonej ostateczną decyzją z 6 września 1977 r. był T. D., który zmarł 15 listopada 1998 r. powoduje, że nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej ze sprawą, w której zgodę na uchylenie decyzji wyraził A. L. Pismem z 12 czerwca 2014 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zarzucił jej naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie odwołującego się tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym wynika z faktu, iż dotyczy ona nieruchomości stanowiących działkę ewidencyjną numer [...] położoną w B. oraz działki ewidencyjne numer [...],[...] i [...] położone w M. W. a stronami są właściciele tychże nieruchomości. Ponadto A. L. jest następcą prawnym T. D., który wstąpił w jego miejsce w toku sprawy. Nadto zasadność odwołania wynika z faktu, że decyzja objęta podaniem nigdy nie została wykonana i strony faktycznie nie objęły w posiadanie nieruchomości zgodnie z jej treścią. Nie ma również znaczenia zmiana aktu prawnego stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji Naczelnika Gminy S.numer [...] z dnia 6 września 1977 r., albowiem zachowana jest ciągłość regulacji prawnej odnoszącej się do wymiany gruntów, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia ww. decyzją. Decyzją z dnia 8 października 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z 26 maja 2014 r. znak: [...] W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy prawne mające w sprawie zastosowanie i wyjaśniło instytucję uchylenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Podkreślono, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. wydawana jest w tożsamej - w znaczeniu materialnym - sprawie w porównaniu ze sprawą, w której wydana została decyzja weryfikowana w trybie wskazanego powyżej przepisu. Prawna możliwość zastosowania trybu regulowanego przepisem art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co skutkuje koniecznością dokonania - w toku postępowania weryfikacyjnego - oceny przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji weryfikowanej w trybie art. 155 K.p.a. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 86/11). Zgodnie z konsekwentnie i stanowczo prezentowanym w piśmiennictwie i judykaturze administracyjnej poglądem, zmiana stanu prawnego powoduje, że nie może być spełniony warunek zachowania tożsamości sprawy, prowadzonej w trybie art. 155 K.p.a. i sprawy tzw. "pierwotnej", bowiem w nowych warunkach prawnych powstaje nowa sprawa w znaczeniu procesowym i materialnym, a to wyklucza możliwość weryfikowania decyzji przy zastosowaniu powołanego powyżej przepisu art. 155 K.p.a. W stanie faktycznym sprawy poza sporem pozostaje, że na mocy decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. został zatwierdzeniu projekt wymiany lasów i gruntów leśnych przewidujący miedzy innymi wymianę działki numer [...] położonej w miejscowości B. stanowiącej w dacie wydania decyzji własność T. D. na działki numer [...] [...] i [...] położone w miejscowości M. stanowiące w dacie wydania decyzji własność Skarbu Państwa - Nadleśnictwa G. (uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r., akta administracyjne karty nr [...]-[...]; uwierzytelniony za zgodność z oryginałem odpis decyzji Urzędu Powiatowego w G., Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w G. nr [...] z dnia 4 marca 1974 r. o wdrożeniu postępowania wymiany lasów i gruntów leśnych obejmującego m.in. ww. działki, akta administracyjne karty nr [...]-[...]; wyciąg z operatu pomiarowego lasów i gruntów leśnych akta administracyjne karty nr [...]-[...]). Decyzja ta została przy tym wydana na podstawie ówcześnie regulujących postępowanie w przedmiocie scalenia i wymiany lasów i gruntów leśnych przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226) w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 6 października 1977 r. Nie ulega z kolei wątpliwości, że o częściowe uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy wystąpili (wyrażając przy tym zgodę na uchylenie decyzji w tym trybie): Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. oraz A. L., który na dzień złożenia wniosku pozostaje ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości B., zaś T. D. będący w dacie wydania przedmiotowej decyzji właścicielem tej działki, obecnie już nie żyje. Jak wynika przy tym z dokumentów załączonych do akt sprawy odwołujący A. L. nabył własność działki nr [...] na podstawie umowy dożywocia z 3 grudnia 1984 r. zawartej z J. D., synem i jednocześnie poprzednikiem prawnym T. D. (odpis księgi wieczystej nr [...]mz dnia 22 stycznia 2013 r., akta administracyjne karty nr [...]-[...]; odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 15 listopada 1995 r., akta administracyjne karta nr [...]). W ocenie składu orzekającego Kolegium Odwoławczego, przedstawiony wyżej stan faktyczny wyklucza - w okolicznościach niniejszej sprawy - wzruszenie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. na podstawie art. 155 K.p.a. Prawidłowo bowiem przyjął organ I instancji, że sprawa niniejsza prowadzona w trybie powołanego przepisu K.p.a. nie spełnia warunku tożsamości ze sprawą, w której wydana została ww. decyzja ostateczna. W szczególności o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym decyduje m.in. to, czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów. Konsekwencją tego jest wymóg prowadzenia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. z udziałem wszystkich tych osób, które były stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną, i które obecnie muszą wyrazić zgodę na uchylenie takiej decyzji. Fakt, iż w stanie faktycznym sprawy z żądaniem częściowego uchylenia decyzji ostatecznej wystąpił m.in. obecny właściciel nieruchomości działki nr [...] położonej w miejscowości B. nie oznacza, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka tożsamości podmiotowej tej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. Zważyć bowiem należy, że z art. 155 K.p.a. wynika, że warunkiem niezbędnym do uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawo (która niewątpliwie jest decyzja zatwierdzająca projekt wymiany lasów i gruntów leśnych) jest uzyskanie zgody strony, która to prawo na podstawie tej konkretnej decyzji nabyła. W przypadku decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. stroną, które w wyniku wydania tej decyzji nabyła prawa był zaś nieżyjący już T. D. Z kolei A. L., jako kolejny (po T. D., a następnie J. D.) właściciel działki nr [...] w B. stroną tamtego postępowania nie był, jak na mocy powołanej decyzji nie nabył jakichkolwiek praw. Co za tym idzie - jak słusznie podniósł organ I instancji - w stanie faktycznym sprawy niezbędnym warunkiem uwzględnienia żądania uchylenia decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. byłoby uzyskanie zgody T. D., co - z uwagi na śmierć T. D. - jest niemożliwym. Niezależnie od powyższego, w uzupełnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które Kolegium podziela w całej rozciągłości i uznaje za własną, zauważono, że uchyleniu decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r., stoi na przeszkodzie zmiana stanu prawnego, jaka zaistniała po jej wydaniu. Sporna decyzja została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226). Dekret ten utracił moc z dniem 27 stycznia 1968 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. u. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) zgodnie z art. 25 pkt 4 tej ustawy, przy czym na podstawie art. 22 przepisy dekretu zachowały swoją moc w zakresie dotyczącym scalenia i wymiany lasów i gruntów leśnych. Na tej zresztą podstawie, decyzja Naczelnika Gminy S. numer [...] z dniu 6 września 1977 r., została wydana w oparciu o przepisy ww. dekretu. Z kolei z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700), to jest z dniem 6 kwietnia 1982 r. - zgodnie z jej art. 35 - utraciła moc wspomniana wcześniej ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. u. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), w tym jej art. 22 ust. 1 przewidujący stosowanie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226) do postępowania scalenia i wymiany lasów i gruntów leśnych. W konsekwencji obecnie zagadnienia związane ze scaleniem i wymianą gruntów leśnych reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 700). Mamy więc w tym przypadku do czynienia z sytuacją, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. zmienił się stan prawny. Powyższa okoliczność w ocenie składu orzekającego tut. Kolegium stanowi przeszkodę w pozytywnym załatwieniu wspólnego wniosku A. L. i strony odwołującej z dnia 30 września 2013 r. Wydanie decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. w trybie art. 155 K.p.a. w sprawie niniejszej byłoby bowiem dopuszczalne (przy spełnieniu wymogu tożsamości podmiotowej sprawy), gdyby obowiązywały te same przepisy na podstawie, których została ona wydana. Zmiana przepisów prawa materialnego, jaka miała miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji, uniemożliwia skorzystanie z tego trybu. Nie można bowiem dokonać zmiany lub uchylenia wcześniej wydanej decyzji na podstawie całkowicie odmiennych przepisów (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Kr 1451/13). W ustawowym terminie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo G. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przesyłając ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 155 K.p.a. w związku z art. 138 K.p.a. polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a nadto, że zmiana stanu prawnego sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, jak też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem tej sprawy jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 6 września 1977 r. znak [...] zatwierdzającej projekt wymiany lasów i gruntów leśnych wsi M., W., B., B. gmina S. wojewódzki n. i wsi B., L., R. gmina L. województwo k. oraz nadleśnictwa G. OZLP. Kr. w części dotyczącej wymiany działki nr [...] położonej w miejscowości B. i na działki nr [...] [...]i [...]położone w miejscowości M.- w trybie określonym w art. 155 K.p.a. Dopuszczalność zmiany lub uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 6) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawa do załatwiania sprawy, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji ma przemawiając interes społeczny lub słuszny interes strony. Spośród wskazanych przesłanek w tej sprawie istotne znaczenie mają dwie ostatnie, tzn. czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie uległ zmianie stan prawny obowiązujący w dacie 6 września 1977 r., czyli dacie wydania decyzji, której zmiany lub uchylenia domagają się skarżący. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I GSK 792/11, opub. w Lex nr 1233641, zgodnie z którym przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie także zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. nakazującą uwzględnianie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Zasada interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może naruszać podstawowej zasady działania wszystkich organów administracji – zasady praworządności (art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 K.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przed zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeliby jego uwzględnienie skutkowało naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa. Także interes społeczny nie może być interpretowany jako samodzielna podstawa do rozstrzygania spraw administracyjnych wbrew obowiązującemu w danej sprawie prawu. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca domaga się zmiany wydanej decyzji z 6 września 1977 r. która objęła działkę nr [...], ale na skutek braku ujawnienia zmiany właściciela tej działki w księdze wieczystej i późniejszej darowiźnie – działka ta stała się od 1984 r. własnością A. L.. Ten stan potwierdziły także późniejsze wyroki sądów powszechnych. Strona skarżąca, za aprobatą A. L. wniosła o zamianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z 6 września 1977 r. w ten sposób, że zostanie uchylona ww. decyzja w zakresie wymiany działki nr [...] na działki nr [...] [...] i [...] tak, aby działki te pozostały w dotychczasowym posiadaniu. Tym samym uchylenie w tym zakresie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany lasów i gruntów leśnych doprowadzi do powstania stanu prawnego zgodnego zarówno z okresem sprzed jej wydania, jak i zgodnego ze stanem faktycznego posiadania. Organy administracji odmówiły dokonaniu takiej zmiany argumentując to zarówno brakiem tożsamości stron (zarówno skarżący jak i A. L. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 września 1977 r.) jak i zmienionym stanem prawnym. Obecnie obowiązujący stan prawny jest odmienny od tego, jaki obowiązywał w dacie 6 września 1977 r., a tym samym nie można uznać, że wydawana w trybie art. 155 K.p.a. decyzja zmieniająca dotyczyłaby tej samej sprawy administracyjnej. Sąd w tej sprawie przychyla się do stanowiska organów administracyjnych, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione przez organy należy uznać za trafne. Niewątpliwie byłoby dopuszczalne wydawanie decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., gdyby w danej sprawie obowiązywały te same przepisy. Innymi słowy można dokonywać uchylania lub zmiany ostatecznej decyzji załatwiającej daną sprawę, jeżeli w dacie zmiany obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania owej ostatecznej decyzji. Chodzi bowiem o załatwienie tej samej sprawy w trybie art. 155 K.p.a., która już została załatwiona ostateczną decyzją administracyjną. Zmiana przepisów prawa materialnego, jaka miała miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji, uniemożliwia skorzystanie z tego trybu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Skoro w 1977 r. w postępowaniach dotyczących zatwierdzania projektu wymiany lasów i gruntów leśnych, obowiązywały – na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 143 z późn. zm.) – obowiązywały przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 z późn. zm.) i przepisy te zostały uchylone z dniem 6 kwietnia 1982 r. (art. 32 i 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80) – to oczywiście nie można mówić, że wydając w 2014 r. decyzję organy administracji mogłyby opierać się o przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Obie regulacje (dekret z 1949 r. i ustawa z 1982 r.) różnią się w swojej treści. Identyczne do zaprezentowanego stanowiska zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, opub. w Lex nr 1252109, zgodnie z którym "Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Należy mieć na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych". Sąd w tej sprawie pogląd ten aprobuje. Przyjęcie takiej możliwości, na jaką wskazuje skarżący, doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wszystkie bowiem ostateczne decyzje podlegałyby zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 K.p.a. i mogłoby to dotyczyć każdego działu prawa administracyjnego (np. prawa budowlanego, prawa pomocy społecznej, itd.) w myśl zasady, że skoro kiedyś rozpoznano sprawę wydając wówczas prawidłową ostateczną decyzję o określonej treści, to nie ma przeszkód, aby dzisiaj taką sprawę w trybie art. 155 K.p.a. ponownie załatwić stosując obecnie obowiązujące przepisy pozwalające na rozstrzyganie bardziej korzystne dla strony. Z takim poglądem Sąd nie zgadza się. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie Sąd podziela stanowisko organów administracji i braku podstaw do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji Naczelnika Gminy S. numer [...] z dnia 6 września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych wsi M., W , B., B., gminy S. województwa N.oraz wsi B., .L. R., gminy L. województwa K. oraz Nadleśnictwa G. OZLP K., w części dotyczącej wymiany działki numer [...] położonej w miejscowości B.i na działki numer [...], [...]i [...] położone w miejscowości M. W przypadku braku podstaw do zmiany lub uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zasadnie organy odmówiły dokonania takich zmian, a nie umarzały postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne tylko wówczas winno być umorzone, jeżeli w ogóle nie może ono być prowadzone. Tam natomiast, gdzie postępowanie administracyjne może być prowadzone, ale nie są spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnie z zamiarem wnioskodawcy, wówczas organ odmawia wydania decyzji o określonej treści. Dowodzi to wówczas dokonania oceny merytorycznej sprawy, niedopuszczalnej przy umarzaniu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że część tych zarzutów jest zasadna, aczkolwiek nie ma to wpływu na trafność oceny wydanych w sprawie decyzji. Istota tych zarzutów sprowadza się do uznania, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. mogą brać udział tylko te same strony, które brały udział we wcześniej wydanej ostatecznej decyzji, czy też krąg stron kształtowany jest odrębnie w postępowaniu opartym o art. 155 K.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest odrębnym postępowanie od postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w trybie tzw. postępowania "zwykłego". Ta teza, powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (np. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn.. akt II SA/Op 227/13, opub. w LEX nr 1348210) ma podstawowe znaczenie. W każdym nowym postępowaniu administracyjnym na nowo ustala się krąg stron i ta zasada obowiązuje także w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 155 K.p.a. Nie jest to jednak całkowicie nowy krąg stron dlatego, że charakter postępowania unormowany w art. 155 K.p.a. nakazuje zachowanie tożsamości sprawy. Tożsamość zaś sprawy ma miejsce wówczas, gdy jest: (a) ten sam przedmiot rozpoznania, (b) są te same osoby, (c) istnieje właściwy organ do rozpoznania sprawy i (d) nie zmienił się stan prawny sprawy. Pod pojęciem tych samych osób biorących udział w postępowaniu uregulowanym na podstawie art. 155 K.p.a. należy rozumieć nie tylko dokładnie te same osoby, które brały udział w postepowaniu wcześniejszym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, ale także i ich następców prawnych lub nawet strony, które miały przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, ale nie brały w nim udziału. Taki kierunek wykładni zaprezentowano między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 602/13; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 740/13 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 227/13. Sądowi znane są i inne stanowiska orzecznictwa, dokonującego restrykcyjnej wykładni tożsamości stron na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 K.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 589/11, opub. w LEX nr 1252114; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 569/11, opub. w LEX nr 1252109). W ocenie Sądu w przypadku następców prawnych osób biorących udział w postępowaniu "zwykłym" zakończonym ostateczną decyzją, należy uznać za prawidłową taką interpretację art. 155 K.p.a., która dopuszcza uznanie również następcę prawnego strony jako uprawnionego do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym art. 155 K.p.a. Tym samym wbrew stanowisku obu organów dopuszczalnym było prowadzenie postepowania z udziałem A. L. jako następcy prawnego po J. D. Nie budzi także wątpliwości, że prawidłowo był także reprezentowany Skarb Państwa. W postępowaniu zakończonym decyzją z 6 września 1977 r. Skarb Państwa reprezentowało Nadleśnictwo G. OZLP. K., a w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Skarb Państwa reprezentowało Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. Ponieważ ani Nadleśnictwo G. OZLP. K., ani też Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. nie są odrębnymi osobami prawnymi, a jedynie reprezentują Skarb Państwa, tym samym w stosunku do tej strony jaka jest Skarb Państwa zmianie w istocie uległa tylko jednostka organizacyjna (tzw. stationes fisci) reprezentująca tą samą osobę. Nie prowadzi to do zmiany podmiotu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że mimo częściowo odmiennego stanowiska, zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień skutkujących jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, a tym samym także i skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu.