VII SA/Wa 2078/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej MIiR) zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną w sprawie [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") – [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] – [...] – [...]", i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działek położonych w obrębie [...] w gminie [...] o nr ewid. [...] ([...], [...]), [...] ([...]), [...] [...], [...]), [...] ([...], [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), reprezentowany przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (dalej DOGDDKiA) oraz Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], zwany dalej "inwestorem", wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") – [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...] – [...] – [...]". Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; dalej "specustawa drogowa"), Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wskazanej we wniosku oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Ministra Infrastruktury", uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W dniu 22 marca 2011 r., a więc w toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania odwoławczego, do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia 17 marca 2011 r. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] ([...], [...]), [...]([...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...] i [...]8), położonych w gminie [...], w obrębie [...].  W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz 1023, z późn. zm.; dalej Prawo budowlane), art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust 1, art. 22 i art, 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r,, Nr 70, por 483 z późń. zm.; dalej Konstytucja RP), art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.; dalej k.c.), jak również art. 11 ust. 2, 6 I 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut naruszenia powołanych przepisów skarżąca wskazała na brak w decyzji Wojewody [...] wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez pozbawienie [...] Sp. z o.o. możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz nieobjęcie wywłaszczonych działek spółki zakresem inwestycji wynikającym z załącznika graficznego inwestycji przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji oraz z zatwierdzonego projektu budowlanego. Po zakończeniu postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury pismem z dnia 9 czerwca 2011 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej zwany "Minister Transportu"), decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], uchylonej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury. W dniu 6 lutego 2012 r. do Ministra Transportu wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Minister Transportu utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Na powyższą decyzję Ministra Transportu z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2520/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w dniu wydawania przez Ministra Transportu decyzji w trybie stwierdzenia nieważności nie było możliwe rozstrzyganie o wniosku skarżącej. Wniosek ten dotyczył bowiem decyzji Wojewody [...], która na skutek postępowania odwoławczego nie posiadała już brzmienia nadanego jej przez organ wojewódzki, gdyż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] uchylił tę decyzję w części i w tym zakresie zmienił jej treść. Mając na uwadze orzeczenie Sądu oraz konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o., organ nadzoru pismem z dnia 12 lipca 2013 r., znak: [...], zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Po rozpatrzeniu wyżej wskazanego wniosku skarżącej spółki Minister Transportu decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] (dalej "decyzja Ministra Transportu"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 4, 78 § 1, 107 § 3 k.p.a., jak również art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust 1, art. 22 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c., jak również art. 11f ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody [...] w sposób rażący narusza prawo, w szczególności z uwagi na brak zawarcia w niej wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskutek czego [...] Sp. z o.o. zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Powołując się na brzmienie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej skarżąca podniosła, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich jest obowiązkiem inwestora inwestycji drogowych, przy czym przy określeniu granic tej ochrony należy sięgnąć do przepisów Prawa budowlanego oraz wziąć pod uwagę gwarancje praw i wolności zawarte w przepisach Konstytucji RP, w szczególności ochronę własności, równości wobec prawa i swobodę działalności gospodarczej. Ponadto skarżąca podniosła, że działki będące własnością skarżącej nie były objęte zakresem inwestycji, co wynika zarówno z zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] załącznika graficznego inwestycji, linii rozgraniczających teren, jak i zatwierdzonego wyżej wskazaną decyzją projektu budowlanego. Pomimo to - jak argumentowała skarżąca - wyżej wskazane nieruchomości zostały wywłaszczone, co rażąco narusza art. 11f i 12 specustawy drogowej, oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cel publiczny. Ponadto skarżąca wniosła o ponowną analizę zakresu przedmiotowej inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury wraz ze wszystkimi załącznikami oraz dokumentacją projektową, jak również przeprowadzenie dowodu z szeregu wymienionych przez nią w piśmie dokumentów, takich jak decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej : Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] – [...] w zakresie realizacji zadania określonego nr 4.2 oraz 5a. , obwieszczenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. , pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z [...] sierpnia 2011 r., pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., projektu budowalnego wraz z linią rozgraniczającą inwestycji , decyzji Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] umarzającej postępowanie odwoławcze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury w części dotyczącej działek położonych w obrębie [...] w gminie [...] o nr ewid. [...] ([...], [...]), [...] ([...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]). W wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, uznając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra Transportu i stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek położonych w obrębie [...] w gminie [...] o nr ewid. [...] ([...], [...]), [...] ([...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]). Odnosząc się do okoliczności wskazywanej przez skarżącą stypizowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wskazał, iż w myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądowo - administracyjnego wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samym orzeczeniu jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Wyjaśnił, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Podniósł odwołując się do orzecznictwa, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a w wyniku naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wyjaśnił, że jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym jego naruszeniu. Nadto – jak wskazał - wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Powołał tutaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1415/09. Za bezzasadny uznał podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z uwagi na brak określenia w niej wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewoda [...] w pkt IV decyzji określił wymienione wyżej wymagania, wskazując również, że ewentualne uciążliwości występujące w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji będą zjawiskiem czasowym i ustaną wraz z zamknięciem etapu budowy nie wnosząc trwałych zmian do otaczającego środowiska. Ponadto – jak zauważył MIiR - organ wojewódzki zaznaczył, iż w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości do drogi ekspresowej nr S 17 (12) zaprojektowano po obu stronach drogi dojazdowe o łącznej długości 33 km. Wyżej wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury. MIiR podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrażonym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 193/11, "Do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego." Powołał też wyrok z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 545/10, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor - w omawianym przypadku - zarządca drogi odpowiedniej kategorii, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Niedopuszczalna jest zatem – jak stwierdził organ - sytuacja, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Wskazał, że uzależnianie funkcjonowania dróg publicznych od wyrażenia zgody przez osobę prywatną nie byłoby do pogodzenia z charakterem inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, stanowiącej realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wyjaśnił, że przy ocenie czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym. Organ zauważył przy tym, że interes publiczny ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Z uwagi na powyższe - zdaniem organu - o naruszeniu wyżej wspomnianego interesu nie może świadczyć, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak zapewnienia możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Organ wskazał, że ochrona własności wpisana w art. 64 Konstytucji RP, na którą powołuje się skarżąca, nie ma charakteru bezwzględnego. Powołał ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zauważył, że w niniejszym przypadku takie ograniczenie wynika wprost z przepisów rozdziału 3 specustawy drogowej zatytułowanego "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Dodatkowo zauważył, że w przypadku inwestycji celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]), interes państwa wymaga ograniczenia indywidualnych uprawnień właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów objętych inwestycją. Wyjaśnił, że w tym też celu ustawodawca w drodze regulacji ustawowej przewidział szczególny tryb postępowania umożliwiający planowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie podkreślił, iż własność nie jest prawem nieograniczonym. Przypomniał, że w myśl art. 140 k.c. wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Zdaniem organu z takim ograniczeniem ustawowym mamy do czynienia w niniejszym przypadku, przy czym – jak wskazał - ustawodawca w celu zrekompensowania podmiotom uprawnionym ograniczenia korzystania z należących do nich nieruchomości, czy też zmniejszenia ich wartości rynkowej, gwarantuje tym osobom stosowne odszkodowanie. Podobne stanowisko – jak zaznaczył organ - prezentuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, ze w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny przywołując inne własne orzeczenia podniósł, iż prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. MIiR zauważył, iż samo kwestionowanie celowości inwestycji, jakkolwiek związanej z częściowym odjęciem skarżącej prawa własności, nie może prowadzić do uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, bowiem specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawo własności obywateli. Wskazał, że punktem wyjścia dla wszelkich rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją RP. W konsekwencji uznał, że skarżąca nie wykazała, by jej interes prawny został ograniczony w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem. Samo zaś niezadowolenie, czy też obawa – jak podkreślił - iż realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczy dotychczasowy lub planowany sposób korzystania z całości lub części gruntu zajętego pod inwestycję nie jest wystarczającym argumentem do kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości wydanej decyzji w sprawie. Jednocześnie organ zaznaczył, iż realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże – jak wskazał - w celu zadośćuczynienia takim uciążliwościom przepisy specustawy drogowej przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte części nieruchomości. Za bezzasadny MIiR uznał zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 i 12 specustawy drogowej, polegający na wywłaszczeniu należących do skarżącej nieruchomości, mimo iż na wyżej wymienionych działkach inwestor nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych. Podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, działki, których dotychczasowym właścicielem była spółka [...], zostały wskazane we wniosku inwestora z dnia 25 lutego 2010 r., znak: [...], jako niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji, a przez to objęte liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Do wyżej wskazanego wniosku załączono także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz projekt budowlany, stanowiący integralną część przedmiotowego wniosku, na którym zaznaczono również działki należące do skarżącej spółki. Ponadto – jak wskazał MIiR - z mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr [...] decyzji Wojewody [...], jak również projektu budowlanego - tom 1/2 "Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa" rys. D.2.01, stanowiącego załącznik nr 2 decyzji Wojewody [...], jednoznacznie wynika, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji, zaś z analizy projektu budowlanego wynika, że na wyżej wymienionych działkach przewidziano roboty budowlane związane m.in. z budową zjazdów i dróg dojazdowych. Organ wskazał, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, nie posiadali kompetencji do zmiany, w trakcie prowadzonego postępowania, przebiegu linii rozgraniczających, które określone zostały we wniosku inwestora. Jak wyjaśnił, wynika to z faktu, że to inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, samodzielnie decyduje o przebiegu drogi, jak również samodzielnie określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji, dołączając do wniosku mapy przedstawiające przebieg linii rozgraniczających. Przypomniał, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są natomiast uprawnione do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem – jak zauważył - stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Jednocześnie MIiR zaznaczył, że Minister Transportu po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy uznał, że przebieg planowanej inwestycji, zaproponowany we wniosku inwestora i przyjęty w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, został określony w sposób prawidłowy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 2, 6 i 7 specustawy drogowej MIiR wskazał, że powyższe twierdzenie nie zostało poparte przez skarżącą żadnymi konkretnymi argumentami, co czyni niemożliwym ustosunkowanie się do tego zarzutu. Zauważył, że skonstruowanie zarzutów bez ich uzasadnienia zawsze stanowi dla organu przeszkodę w uczynieniu ich przedmiotem merytorycznej analizy. Dodatkowo zaznaczył, że w specustawie drogowej w ogóle brak jest przepisu art. 11 f ust. 7 a na co zwracał uwagę Minister Transportu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej niezrozumiałe jest dla organu – jak zauważył MIiR - ponowne wskazanie przez skarżącą naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. oraz mając na względzie żądania skarżącej spółki o przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym dokonanie wnikliwej analizy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] – [...], w zakresie realizacji zadania [...]: na odcinku od węzła [...] do węzła [...] z włączeniem do drogi [...] – [...] (od km 21+250 do km 24+040) oraz zadania [...]: budowa ulicy Projektowanej (obecnie Al. [...]) klasy G od Al. [...] (wraz z węzłem) w [...] do Al. [...] w [...], część I - od początku opracowania do km 1+262,25 wraz ze wszystkimi załącznikami i dokumentacją projektową na okoliczność, że działki będące własnością [...] Sp. z o.o. nr [...], [...] (dawna działka nr [...]), [...] (dawna działka nr [...]) z obrębu [...] wchodzą w zakres inwestycji drogowej objętej tą decyzją a nie decyzją Wojewody [...], organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie badanie przesłanek kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Infrastruktury. Zatem takie żądanie skarżącej – zdaniem organu - należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Z tych samych względów ocenie w przedmiotowym postępowaniu nie może podlegać – w ocenie MIiR - decyzja Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...]. Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje się oceny jej legalności tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc – jak zauważył - badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnił, że stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Podkreślił przy tym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony i powołał się tutaj na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt. II FSK 290/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11. MIiR wyjaśnił, że celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/06 niepublikowany). Wskazał, że nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wykorzystywany przez organ administracji do ponownej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w danej, załatwionej już decyzją ostateczną sprawie administracyjnej w celu usuwania skutków wadliwej oceny dowodów. Zauważył, że organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności nie może w swojej ocenie wyjść poza ten materiał (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 375/08). W związku z powyższym MIiR wskazał, ze organ nadzoru, działający w niniejszej sprawie nie mógł brać pod uwagę, jak sugeruje to skarżąca spółka, skutków wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], gdyż w dacie wydania zarówno decyzji Wojewody [...], jaki i decyzji Ministra Infrastruktury, decyzja ta, jako nieostateczna, nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77 § 1 i 4, 78 § 1, 107 § 3 k.p.a. MIiR wyjaśnił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowo- administracyjnym podkreśla się, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a., jest mocno powiązana z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06). W niniejszej sprawie, w myśl zasady wyjaśniania zasadności przesłanek – w ocenie MIiR - organy przedstawiły w zaskarżonych decyzjach proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa. Zauważył, że jak szeroko podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wyjaśnił, że okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo – jak wskazał - do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1329/08). W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody [...], jak i decyzja Ministra Infrastruktury nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. W świetle powyższego, uznał, że decyzja Ministra Transportu jest zgodna z prawem, w związku z czym orzeczono jak w sentencji. W skardze na niniejszą decyzję [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 8, 77 §1 i 4, 78 §1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, 22, 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140 i 144 k.c.; art. 1 lf ust. 1 pkt 2, 6, 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Podniosła, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to – jak wyjaśniła - takie, które wywołuje skutki społeczno- gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody [...] nr [...] w sposób rażący narusza prawo z uwagi na brak w niej wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w sposób rażący zostały naruszone w stosunku do firmy [...] Sp. z o.o., która na skutek decyzji zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia zyskownej działalności gospodarczej) oraz w szczególności wywłaszczenie działek, których nie obejmuje zakres inwestycji wynikający z załącznika graficznego inwestycji i linii rozgraniczających jej teren oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. [...] Sp. z o.o. podniosła, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich jest także obowiązkiem inwestora inwestycji drogowych (art. 11 f ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy). Zauważyła, ze przy określeniu granic tej ochrony należy sięgnąć do przepisów Prawa budowlanego oraz wziąć pod uwagę gwarancje praw i wolności zawarte w przepisach Konstytucji RP, w szczególności ochronę własności, równość wobec prawa, swobodę działalności gospodarczej. Wskazała, że orzecznictwo sądowe dotyczące ochrony interesów osób trzecich uregulowanej w Prawie budowlanym wskazuje na potrzebę wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, w szczególności z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, z poszanowaniem zasady równości wobec prawa i ochrony własności, prawa do korzystania ze swojej własności. Powołała tutaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 7.02.2008 r. w spr. II OSK 2006/06, LEX nr 510766; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2008 r. w spr. II SA/LU 303/08 LEX nr 518389; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13.11.2008 r. w spr. II SA/Rz 236/08, LEX nr 533190. Skarżąca zauważyła, że decyzją nr [...] wywłaszcza się działki, które nie leżą w granicach inwestycji wynikającej z dokumentacji technicznej, co jest niedopuszczalne i prócz rażącego naruszenia wskazanych przepisów art. 11 f ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 12, ust. 1, 2, 3, i 4 specustawy drogowej narusza także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cel publiczny. W ocenie skarżącej spółki zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i poprzedzająca ją decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji w części dotyczącej wskazanych działek zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz wskazanych przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organ wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie (naruszając przepisy art. 7, 8, 77 §1 i 4, 78 §1 k.p.a.) i wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz z pominięciem faktów znanych organowi z urzędu w tym z prowadzonego postępowania w sprawie [...] będącego postępowaniem odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].07.2011 r., znak: [...], o ustaleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odcinek [...] – [...] – [...], w zakresie realizacji zadania [...]: na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" z włączeniem do drogi [...] – [...] (od km 21+250 do km 24+040) oraz zadania [...]: budowa ul. [...] (obecnie al. [...]) klasy G od al. [...] (wraz z węzłem) w [...] do al. [...] w [...], cz. I - od początku opracowania do km 1+262,25, która to inwestycja obejmuje działki [...] i [...] (dawna [...]) oraz [...] (dawna [...]) bezpodstawnie wywłaszczone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Spółka wskazała, że z załącznika nr [...] wynika, że linia rozgraniczająca teren inwestycji objętej decyzją nr [...] biegnie "w poprzek" działek stanowiących własność [...] Sp. z o.o. i nie obejmuje części działek [...] Sp. z o.o. tj.: [...] i [...] (dawna [...]) oraz [...] (dawna [...]), które to działki zostały objęte decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zauważyła, że z mapy tej jednoznacznie wynika, że dopiero w zakresie przedmiotowym tej inwestycji (decyzja nr [...] - zadanie [...] i [...]) projektuje się część dróg dojazdowych i zjazd na nieruchomość stanowiącą własność [...] Sp. z o.o. (projektowane promienie ułożenia krawężników oraz współrzędne zamieszczenia tych promieni). Stwierdziła, że materiały zgromadzone w postępowaniu zwykłym dotyczącym decyzji ostatecznej w pełni pozwalają na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa poprzez wywłaszczenie działek, które nie są potrzebne na realizację inwestycji. Wskazała, że organ w uzasadnieniu stwierdził, że: "...na ww. działkach inwestor nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych ". Zdaniem skarżącej spółki błędne jest twierdzenie, że organy nie posiadały kompetencji do zmiany wniosku inwestora w zakresie linii rozgraniczających, co – jak zauważyła - zdaniem organu wynika "z faktu, że to inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, samodzielnie decyduje o przebiegu drogi, jak również samodzielnie określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji. dołączając do wniosku mapy przedstawiające przebieg linii rozgraniczających." [...] Sp. z o.o. stwierdziła, że z przywołanego przepisu wprost wynika, że musi to być "teren niezbędny dla obiektów budowlanych". Takim terenem – w jej ocenie - nie jest teren na którym nie przewiduje się prowadzenia prac budowlanych. Zaznaczyła, że obowiązkiem organu jest zbadanie czy teren objęty wnioskiem jest terenem niezbędnym dla realizacji inwestycji a wywłaszczenie terenu, który nie jest objęty pracami budowlanymi jest bezprawne i narusza wskazane przepisy art. 11F i 12 specustawy drogowej oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca uznała, że decyzja Wojewody [...] nr [...] rażąco narusza prawo wywłaszczając działki, które nie leżą w granicach inwestycji, co wynika z błędu GDDKiA odnośnie zakresu inwestycji wiążącego się z faktem, że działki wywłaszczone decyzją nr [...], a nie objęte zakresem przedmiotowym inwestycji objętej tą decyzją, leżą na styku zadania nr [...] (decyzja nr [...]) i zadania nr [...] (decyzja nr [...]) (pismo GDDKiA z dnia 29 maja 2011 r.). Podniosła, że postępowania dotyczące wydania tych decyzji były prowadzone z naruszeniem zasad praworządności i zaufania do organów państwowych. Naruszeniem tych zasad jest – jej zdaniem - także ignorowanie faktu, że wywłaszczenie wyżej wymienionych działek decyzją nr [...] jest obarczone wadą nieważności i że przy prawidłowym prowadzeniu postępowania powinny być one wywłaszczone dopiero decyzją nr [...] (gdzie odmawia się spółce przymiotu szczególnej strony), bowiem leżą w jej granicach. Stwierdziła, ze bezprawne wywłaszczenie działek spółki decyzją nr [...], które leżą w granicach inwestycji objętych decyzja nr [...] pozbawiło ją praw szczególnej strony (art. 11 d ust. 5 oraz art. 11f ust.3 - jest nią właściciel) w postępowaniu dotyczącym decyzji nr [...] w tym w szczególności prawa do merytorycznego rozpoznania jej odwołania od tej decyzji. Podkreśliła na koniec, że organ nadal uzależnia prawo spółki do odwoływania się od decyzji nr [...] od wyniku przedmiotowego postępowania zawieszając postępowanie odwoławcze od tej decyzji z uwagi na postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując na dowód w postaci postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. Naruszenie prawa ma więc – jej zdaniem - charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację przedstawioną w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka [...] w dniu 17 marca 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej : rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") – [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...] – [...] – [...] od km. 616+616 do km 618+300 do parametrów klasy GP oraz - od km.618+300 do km. 630+400 do parametrów klasy S, w części dotyczącej działek będących własnością [...] sp. z o.o. w [...]: obręb [...] – gmina [...] [...], ([...],[...]), [...] ([...]), [...] ([...], [...])[...] ([...],[...]). Skarżąca Spółka wskazała na rażące naruszenie w/wym decyzją przepisów art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust.1 , 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140, 144 Kodeksu cywilnego, art. 11f ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1,2,3 i 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca eksponowała aspekt braku w decyzji realizacji wymogu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez nieuwzględnienie, iż na skutek realizacji inwestycji spółka [...] pozbawiona zostanie możliwości prowadzenia zyskownej działalności gospodarczej. Wskazano, że w okresie, kiedy Skarżąca podejmowała decyzję o zakupach działek aktualnie przeznaczonych pod inwestycję, w planie zagospodarowania przestrzennego wywłaszczone działki nie były przewidziane pod inwestycje drogowe. Działalność gospodarcza Spółki polegać miała na wynajmie przemysłowej hali magazynowej wraz z placem dla [...]. Podkreślono, że Spółka nie poczyniłaby wielomilionowych inwestycji na budowę hali magazynowej, gdyby wiedziała, że zakres wywłaszczeń będzie znacznie większy niż ujęty w planie przestrzennym. Zrealizowanie budowy drogi dojazdowej nr [...] wchodzącej w skład projektowanej drogi szybkiego ruchu nr [...] i [...] według kwestionowanego przez Spółkę projektu, a w szczególności dalsze wywłaszczenia spowodują, że Spółka nie wywiąże się ze swoich zobowiązań. Szkoda Spółki może sięgnąć kilku milionów złotych. Spółka wskazała także, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga wywłaszcza działki, które nie leżą w granicach inwestycji. W ocenie Spółki wynika to z dokumentacji technicznej, a nadto podniosła, w stosunku do działek [...] i [...] stanowiących dawną działkę [...] toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie [...], na dowód czego dołączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności zawiadomienie z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], gm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] pow. 0, 2353 ha, stanowiącej własność [...] sp. z o.o. oraz protest z dnia [...] września 2010 r. W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca Spółka nie wniosła odwołania w trybie zwykłym od kwestionowanej decyzji. Wniosek Skarżącej, jak wskazał Sąd w części historycznej swego uzasadnienia, został rozpoznany przez organ po zakończeniu postępowania odwoławczego przez Ministra Transportu, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2520/12, uchylił decyzję I –ej i II – ej instancji. Sąd w w/wym wyroku stwierdził, iż organ odwoławczy nie mógł orzekać w sprawie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji organu I – ej instancji w sytuacji, gdy w sprawie decyzja ta została zmieniona na skutek postępowania odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 12 lipca 2013 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na zawiadomienie Spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty i wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, tj. przeprowadzenie ponownej analizy inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zezwalającą na realizację rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") – [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...][...] – [...] – [...]", zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. wraz ze wszystkimi załącznikami i dokumentacja projektową, a także wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zezwalającą na realizację budowy tej samej inwestycji drogowej – drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] – [...] w zakresie innych zadań, zadania nr [...] ( odcinek [...] do Węzła [...]) oraz zadania nr [...] (budowa ulicy [...]) na okoliczność, że działki będące własnością [...] sp. z o.o. położone w [...] - gm. [...] [...], [...] (dawna [...]) oraz [...] (dawna [...]) wchodzą w zakres przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżąca Spółka wnioskowała także w tym zakresie o dołączenie i wszystkich załączników i dokumentacji projektowej. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z obwieszczenia Wojewody [...] z [...]sierpnia 2011 r. dotyczącego budowy odcinków oznaczonych w w/wym decyzji jako zadania [...] i [...], pisma inwestora, z którego, iż przedmiotowe działki będą objęte wskazanymi tam zadaniami, pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 maja 2011 r., przeprowadzenie dowodu z kserokopii mapy, na którym zaznaczono działki wywłaszczone decyzją nr [...], a nie objęte zakresem tej decyzji lecz decyzji [...] oraz dowodu z decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011r. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w sprawie uznał, że wniosek Skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności został w istocie zmodyfikowany i dotyczy także stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Przechodząc do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu z dnia [...] października 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności, odpowiadają prawu. Podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla sposobu prowadzenia postępowania w sprawie, a następnie jego rozstrzygnięcia ma przedmiot wniosku. Skarżąca domaga się ponownej oceny decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, którego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Sposób rozstrzygnięcia sprawy wynika z art. 156 oraz 158 § 2 k.p.a., który nakazuje w przypadku wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 156 §1 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem. W przypadku braku przesłanek do takiego orzeczenia organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) i uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia jej doręczenia. Organ rozpoznający sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Należy pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia13 listopada 2014 r. sygn.. akt. VII SA/Wa 764/14 " W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego." Rację zatem ma organ orzekający w sprawie odmawiając przeprowadzenia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku Skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. twierdząc, iż w toku takiego postępowania nie jest możliwe przeprowadzenie wnioskowanego przez Skarżącą dodatkowego postępowania dowodowego, albowiem w istocie wymusiłoby to sposób weryfikacji decyzji w zakresie zrównanym z trybem zwykłym. Przechodząc do meritum postępowania należy stwierdzić, co następuje. Wniosek Skarżącej zasadza się w istocie na dwóch zarzutach - pierwszy z nich dotyczy braku należytej ochrony interesu Spółki, drugi - wywłaszczenia przedmiotową decyzją działek, które wykorzystane będą przez inwestora na innym etapie tej inwestycji – wskazanym w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011. Skarżąca wskazała we wniosku przepisy prawa, które jej zdaniem zostały naruszone w sposób rażący. W tym miejscu, należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wówczas, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W rozpatrywanej sprawie sposób wykładni tego pojęcia przez organ jest prawidłowy. Przechodząc do poszczególnych zarzutów stawianych decyzji, należy stwierdzić, co następuje. W swoim wniosku, Skarżąca wskazała na naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust.1 , 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140, 144 Kodeksu cywilnego, to jest te przepisy, które stanowią o szczególnej ochronie prawa własności. I tak wymieniony w pierwszej kolejności przepis art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Analogicznie art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego nakazuje, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wymienione przez Skarżącą przepisy Konstytucji i Kodeksu cywilnego dotyczą także szeroko rozumianej problematyki ochrony prawa własności. Wymieniony we wniosku art. 20 Konstytucji, to przepis który precyzuje zasady, na jakich opiera się wolność gospodarcza w Polsce i stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazany, jako naruszony w sposób rażący, stanowi generalnie o ochronie własności i prawa dziedziczenia. W ustępie 2 – także wskazanym przez Skarżącą stanowi on, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Kolejny wskazany przepis - art. 22 Konstytucji, zezwala na ograniczenie wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy. I wreszcie zarzucony jako rażąco naruszony przepis art. 64 Konstytucji dotyczy ochrony prawa własności i stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, dalej, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej oraz , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dodatkowo wśród przepisów naruszonych Skarżąca powołała art. 32 Konstytucji statuujący zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji . Skarżąca w kwestii ochrony prawa własności zarzuciła także naruszenie art. 140 i 144 kodeksu cywilnego regulujące treść prawa własności. Należy przy tym podkreślić, że Skarżąca wymieniając we wniosku przepisy prawa, które w jej ocenie naruszyła decyzja o realizacji inwestycji nie wskazała, w czym upatruje ich rażącego naruszenia. W uzasadnieniu wniosku brak jest wykładni prawa dokonanej przez Skarżącą, natomiast pojawia się tam odmienna ocena stanu faktycznego, którą prowadzi do postawienia tezy, że wydana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż nie uwzględnia interesu Spółki [...]. Organ I i II - ej instancji dokonał prawidłowej analizy prawa i uznał, że opisane w rozstrzygnięciu decyzje nie są dotknięte wadą nieważności, a przede wszystkim nie naruszają prawa w sposób rażący. Wskazał, że badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca uwzględniły interes Skarżącej, w części w jakiej zapewniły możliwość komunikacji należącej do niej działek. Wskazał, że przedmiotowa decyzja rzeczywiście daje prymat interesowi publicznemu, jakim jest budowa drogi i wyjaśnił, iż odmienna od Spółki ocena priorytetów nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Kwestia ograniczenia możliwości korzystania z prawa własności była przedmiotem wielu wypowiedzi sądów i Trybunału Konstytucyjnego, które organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji.( Znamiennym jest stanowisko Trybunału zajęte w wyroku z dnia 25 maja 1999 r. SK 9/98 , OTK ZU nr 4/1999, poz. 78). Prawidłowo organ wyjaśnił, iż samo kwestionowanie celowości inwestycji, jakkolwiek związane z częściowym odjęciem Skarżącej prawa własności, nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, albowiem sama specustawa dopuszcza ingerencję w prawo własności. Organ odniósł się do poszczególnych przepisów, i orzekł, że nie widzi podstaw do stwierdzenia ich naruszenia. Organ prawidłowo wskazał, iż realizacja celów publicznych zawsze niesie ze sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwość dla właściciela nieruchomości. Ocenę przedstawioną przez organ, Sąd orzekający w sprawie uznaje za prawidłową. Zwrócić dodatkowo należy uwagę, iż wymienione we wniosku przepisy Konstytucji mają charakter ogólny, ich treść wypełniają normy szczegółowe wskazywane w innych przepisach. Sposób sfomułowania wniosku w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia norm konstytucyjnych nie pozwala na pogłębioną analizę zarzutów. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że nie były one stosowane w sprawie, a skoro tak, to nie mogło w żaden sposób dojść do ich naruszenia. W dalszej kolejności Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów art. 12 ust. 1, 2,3 i 4 specustawy drogowej w aspekcie wywłaszczenia badaną decyzją nieruchomości Spółki, w sytuacji, gdy nieruchomości te nie będą służyć będą realizacji inwestycji na etapie wynikającym z tej decyzji. Przepis art. 12 ust. 1,2,3,4 specustawy drogowej stanowi, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Przepis ten w ustępie 4 wyjaśnia, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ prawidłowo ustalił, iż w załączniku [...] do decyzji Wojewody [...] przedstawiono przebieg linii rozgraniczających teren inwestycji. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w ocenie Sądu, także prawidłowo stwierdził, że linie rozgraniczające przebieg terenu inwestycji są tożsame z zakresem przedmiotowym inwestycji określonym w decyzji Wojewody [...]. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, powstałe w wyniku podziału działki o nr ewid. [...] ([...], [...]), [...] ([...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]) położone w gminie [...], obr. [...], będące dotychczas własnością skarżącej Spółki, zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, z uwagi na zaprojektowanie na nich dróg dojazdowych i zjazdów do posesji. Dodatkowo organ podniósł, że działki te zostały wskazane we wniosku inwestora z dnia 25 lutego 2010 r. jako niezbędne do realizacji inwestycji. Organ podkreślił, że Skarżąca była powiadomiona o wszczętym postępowaniu, a także o wydaniu decyzji. Organ zasadnie wskazał, iż nie posiadał kompetencji do zmiany wniosku inwestora w zakresie przebiegu linii rozgraniczających inwestycję. Nadmienić należy, że w skardze skarżąca Spółka podnosi ponownie, że decyzją [...] wywłaszczono działki, które nie leżą w granicach inwestycji wynikającej z dokumentacji technicznej. Wskazuje, że z załącznika nr [...] wynika, że linia rozgraniczająca przebieg inwestycji objętej decyzji [...] biegnie w poprzek działek stanowiących własność [...] Sp.z o.o. i nie obejmuje części działek tj. [...] i [...]. Które to działki zostały objęte decyzją [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W ocenie Sądu, Skarżąca nie ma racji. Z mapy oznaczonej jako załącznik nr [...] do decyzji [...] znajdującej się w teczce opisanej jako "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu" wynika jednoznacznie, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo, jak wskazał organ projekt budowlany - tom ½ zatytułowany "Projekt zagospodarowania terenu – część rysunkowa" stanowiący załącznik nr 2 do decyzji także potwierdza, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających inwestycji, a na przedmiotowych nieruchomościach przewidziano roboty budowalne związane z budową zjazdów i dróg dojazdowych. Tak więc zasadnie organ wyjaśnił, iż w postępowaniu w zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. materiał dowodowy uzasadniał orzeczenie o przejęciu nieruchomości Skarżącej i nie doszło do naruszenia specustawy drogowej. Organ orzekł także o braku naruszenia art. 11 f ust. 2 i 4 specustawy drogowej. Organ wyjaśnił, że w ustępie drugim art. 11 f ustawa nawiązuje do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) i wskazuje, że stosuje się ją do ograniczeń o których mowa w art. 1 pkt 8 lit g specustawy. Przepis art. 1 pkt. 8 lit g nie miał zastosowania w odniesieniu do decyzji, w części której stwierdzenia nieważności domaga się spółka, stąd nie mógł zostać naruszony. Kolejny zarzucony jako naruszony - przepis art. 11 f ust. 3 dotyczący sposobu doręczania decyzji o realizacji inwestycji drogowej także prawidłowo uznano za nienaruszony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego zaskarżona decyzji nie narusza prawa. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i należycie w sposób logiczny i wyczerpujący ocenił zgromadzony materiał, czemu dał wyraz w obszernym i logicznym uzasadnieniu. Organ prowadzący postępowanie nie naruszył zasad wskazanych w art. 7, 8, 77 §1 i 4, 78 §1 k.p.a. Ocena merytoryczna sprawy także nie budzi zastrzeżeń Sądu orzekającego. Zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust.1 , 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140, 144 Kodeksu cywilnego, art. 11f ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1,2,3 i 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy uznać za niezasadne. Organ, jak wyżej wskazano w zakresie wyżej wymienionych przepisów dokonał ich prawidłowej oceny i prawidłowo nie stwierdził rażącego ich naruszenia. Podkreślić raz jeszcze należy, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji badany jest stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji, a przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w dniu wydania decyzji istniały okoliczności nakazujące stwierdzenie jej nieważności. Powstanie takich okoliczności w okresie późniejszym nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to oczywiste, jeśli zważy się, że skutkiem orzeczenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ex tunc, tj. z mocą wsteczną, a nie od dnia kiedy nastąpiła zmiana okoliczności. Organ prawidłowo uznał, iż decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie są sprzeczne z przedłożoną dokumentacją i odzwierciedlają przebieg inwestycji w sposób zgodny z wnioskiem inwestora. Zmiana sytuacji, jaka ustaliła się na skutek wszczęcia postępowania w przedmiocie realizacji kolejnego odcinka drogi [...] i otrzymanie przez Skarżącą decyzji, z której wynika, że część działek, które leżą na styku realizowanych zadań została związana z realizacją inwestycji w zakresie innego zadania, nie może prowadzić do wzruszenia badanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, albowiem w chwili wydawania tej decyzji organ wydający decyzję był w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej przebieg inwestycji w sposób zgodny z rozstrzygnięciem. Organ prawidłowo nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej działek Skarżącej. Przypomnieć także należy, że Skarżąca była stroną postępowania w sprawie zakończonej w/wym decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa należące do Skarżącej działki [...] ([...], [...]), [...] ([...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]) położone w obrębie: [...] – gmina [...] i miała możliwość obrony swoich interesów, jednak nie wzruszyła tej decyzji w trybie zwykłym. Organ zasadnie wskazał, w odpowiedzi na skargę, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest uprawniony do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast sposób wypełniania postanowień wynikających z decyzji na etapie realizacji przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.