II GSK 1510/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3018/14 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3018/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku G. Spółki z o.o. w R. (dalej spółka, skarżąca) o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres [...] listopada 2012 r. – [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.). Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR podjął zawieszone postępowanie w sprawie w rozpatrzenia wniosku spółki o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r. Wobec powyższego Prezes ARiMR postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organu wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2014 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. Sąd stwierdził, że skarżąca nie kwestionowała zasadności umorzenia postępowania odwoławczego. Trafność tego rozstrzygnięcia nie budziła zresztą wątpliwości w świetle treści art. 138 § 1 k.p.a., stosowanego także do zażaleń na podstawie art. 144 k.p.a. Sąd stwierdził, że wobec podjęcia zawieszonego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia przestał istnieć przedmiot zażalenia, gdyż byt prawny postanowienia o zawieszeniu postępowania trwa dopóty, dopóki postępowanie to jest zawieszone. W momencie podjęcia zawieszonego postępowania jego zawieszenie traci swój byt prawny, a rozstrzyganie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. Innymi słowy wydanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Zatem z chwilą wydania przez organ I instancji postanowienia [...] sierpnia 2014 r. o podjęciu zawieszonego postępowania ustał jednocześnie byt prawny postanowienia o jego zawieszeniu i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem WSA organ umarzając postępowanie w przedmiocie zażalenia, nie mógł ocenić w uzasadnieniu merytorycznej trafności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.): I.1. art. 21 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej także jako "ustawa"), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwej aprobacie stanowiska Prezesa, że przy umorzeniu postępowania zażaleniowego nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania; I.2. art. 6 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwej aprobacie stanowiska Prezesa, że przy umorzeniu postępowania zażaleniowego nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania; I.3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwej aprobacie stanowiska Prezesa, że przy umorzeniu postępowania zażaleniowego nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania. I.4. samoistne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku odniesienia się do zarzutów i uzasadnienia skargi w uzasadnieniu wyroku WSA. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W piśmie z [...] czerwca 2015 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (vide: wyrok NSA z 18.04.2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Powyższej argumentacji złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zawiera, jednak wadliwość ta nie uniemożliwia oceny zarzutów postawionych przez skarżącą. Stanowisko strony wyrażone w złożonym środku odwoławczym sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, polegającego na "wadliwej aprobacie stanowiska Prezesa, że przy umorzeniu postępowania zażaleniowego nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania". Odnosząc się do złożonej skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania zażaleniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ organ przed rozpoznaniem zażalenia skarżącej na postanowienie o zawieszeniu postępowania, podjął to postępowanie. Zresztą, podkreślić należy, że z powyższą oceną zgadza się również skarżąca. Zdaniem NSA organ nie miał jednak podstaw, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, do oceny w postanowieniu o umorzeniu postępowania zażaleniowego istnienia przesłanek zawieszenia postępowania. Należy bowiem stwierdzić, że podjęte w sprawie postanowienie Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2014 r. jest rozstrzygnięciem procesowym, którego podstawą jest stwierdzenie, że przestał istnieć przedmiot postępowania (tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania). Poza jego zakresem jest zaś ocena, czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie bowiem stwierdził WSA, że uzasadnienie postanowienia musi odpowiadać podjętemu rozstrzygnięciu (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ nie mógł więc ocenić kwestii wykraczającej poza zbadanie, czy istniały podstawy do rozpoznania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec tego NSA uznał, że organ działał w poszanowaniu do zasady praworządności, niewykraczając poza zakres orzekania, a konkretnie nieodnosząc się do zasadności zawieszenia postępowania. Tym samym za niezasadne uznano zarzuty wskazane w pkt. I.1-I.3 petitum skargi kasacyjnej. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011r.,sygn. akt II GSK 601/10). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo. Sąd I instancji przedstawił w sposób pełny stan faktyczny sprawy, a następnie poddał go całościowej ocenie, co znalazło odzwierciedlenie w logicznym i spójnym uzasadnieniu. Okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się bezpośrednio do zarzutów, a skontrolował istotę sprawy, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia. Skoro więc uzasadnienie wyroku Sądu I instancji poddaje się kontroli instancyjnej i zostało w sposób prawidłowy skonstruowane, również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.