II SA/Wr 907/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o likwidacji rozlewiska i zbiornika na gnojowicę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy P., z dnia [...] r. ([...]) odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o likwidacji rozlewiska i zbiornika na gnojowicę na posesji J. Ż., Na uzasadnienie organ wskazał, że do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek R. J. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zalewania i podtapiania ściekami i gnojowicą jego posesji oraz zanieczyszczania wody i gleby przez J. Ż.. Organ pierwszej odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na wniesienie wniosku przez osobę niebędącą stroną. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy wniosek, a stanowiącej własność J. Ż.. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, organ analizował legitymację wnioskodawcy w kontekście art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 prawo wodne. Organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem nieruchomości - sąsiadującej z nieruchomością J. Ż. - jest J. J., a wnioskodawca nie wykazał innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. R. J., działając osobiście, podaniem z dnia 16 czerwca 2014 r., wniósł w terminie zażalenie na wskazane wyżej postanowienie wskazując, że nie został wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wykazanie legitymacji czynnej. Wyjaśnił również, że wraz z małżonką aktem notarialnym dokonał darowizny nieruchomości na rzecz syna, J., ustanawiającym jednocześnie na jego rzecz dożywotnią i niepodzielną służebność osobistą, polegającą na korzystaniu z tej nieruchomości. Ponadto J. J. ustanowił R. J. także notarialnie zarządcą nieruchomości, co obejmuje prawo do reprezentowania przez organami administracji publicznej w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie takie służy zażalenie. Organ administracji przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania musi zatem dokonać analizy, czy wniosek dotyczy spraw załatwianych w postępowaniu administracyjnym, dalej jakie przepisy prawa materialnego mogą być brane pod uwagę w odniesieniu do sformułowanego w nim żądania. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, bezspornych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W każdym innym przypadku konieczne będzie przeprowadzenie czynności dowodowych i wyjaśniających, warunkowanych wcześniejszym wszczęciem postępowania. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji zakwalifikował wniosek jako żądanie wniesione na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Organ ten, uwzględniając treść księgi wieczystej ustalił, że R. J. nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek i uznał, że skoro wnioskodawca nie wskazał tytułu prawnego do nieruchomości, nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie i w okolicznościach sprawy jest jednak uzasadniona. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem jedynie bardzo pobieżnej analizy treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, której dotyczył wniosek, nie odnosząc się do wpisu w księdze o ograniczonych prawach rzeczowych - (służebności osobistej korzystania z części domu jak i prawa swobodnego przechodu i przejazdu przez działkę siedliskową, prawa do korzystania z części budynków gospodarczych i garażu, ustanowionych na rzecz R. J.. Wobec takiej treści wpisu brak interesu prawnego wnioskodawcy z pewnością nie był oczywisty, a prawo do korzystania z nieruchomości mogło uzasadniać złożone żądanie. Dodatkowo wraz ze złożonym zażaleniem R. J. przedłożył pełnomocnictwo, upoważniające go do reprezentowania J. J., właściciela nieruchomości, zarówno "przed Urzędem Gminy", jak i Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Tym samym organ pierwszej instancji bezpodstawnie zastosował art. 61 a § 1 Kpa uznając, że tytuł własności nieruchomości w sposób oczywisty i niewątpliwy przesądza o istnieniu interesu prawnego Wnioskodawcy. Informacje, którymi dysponował organ pierwszej instancji na wydając kontrolowane postanowienie, powinny natomiast budzić wątpliwości co do słuszności tych ustaleń, co przemawiało za wszczęciem postępowania i weryfikacją statusu R. J. w toku czynności wyjaśniających. Wyklucza to możliwość wydania w sprawie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 Kpa z powołaniem się na brak przymiotu strony postępowania. Kolegium stwierdziło natomiast, że brak podstaw do rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia utrzymanie w mocy kontrolowanego aktu z powołaniem się na następujące uzasadnienie. We wniosku zawarto żądanie zlikwidowania rozlewisk i zbiornika na gnojowicę, ustanowienia zakazu wprowadzania gnojowicy i ścieków do wody i gleby, likwidacji dołów, w których gromadzone są ścieki z gnojowicą. Wnioskodawca oczekiwał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zalewania i podtapiania ściekami i gnojowicą jego posesji oraz zanieczyszczeniami wody i gleby przez J. Ż.. Oczekiwania Wnioskodawcy sprowadzają się zatem do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w trybie administracyjnym w sprawie sposobu gromadzenia i odprowadzania ścieków przez właściciela nieruchomości sąsiedniej w związku z negatywnym wpływem takiej działalności na nieruchomość wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji zakwalifikował otrzymany wniosek jako żądanie skierowane stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym artykułem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne wynika zatem zakaz odprowadzania ścieków na grunty sąsiednie, jednak już art. 29 ust. 3 tej ustawy wskazuje wyłącznie szkody spowodowane zmianą stanu wody na gruncie. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji nie stwierdził ingerencji w zmianę ukształtowania terenu na nieruchomości należącej do J. Ż. \,zob. pismo z dnia [...]), a wnioskodawca również nie wskazywał, że źródłem opisywanego przez niego problemu jest zmiana stanu wody na gruncie. Tym samym wniosek R. J. nie mógł zostać uznany za żądanie skierowane na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Celem wniosku, na co wskazuje jego treść, nie było także skorzystanie z ochrony, jaką daje art. 186 ustawy Prawo wodne. Do odprowadzania ścieków do wód i ziemi mają bowiem zastosowanie przepisy dotyczące korzystania z wód (na podstawie art. 31 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo wodne), w tym właśnie art. 186 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawie naprawienia szkód innych niż określone wart. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 tej ustawy droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. Przepis art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego). Powołana regulacja stanowi materialnoprawną podstawę roszczenia władającego gruntem względem osób, które z sąsiednich gruntów odprowadzają ścieki na nieruchomość będącą w jego władaniu. Wniosek R. J. nie zawierał jednak żądania odszkodowania, nie został skierowany również do żadnego z organów, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie. W sprawie może znaleźć zastosowanie art. 10 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późno zm.), który przewiduje karę grzywny wobec osób, które nie wykonują obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, czyli między innymi nie gromadzą nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, czy też pozbywają się nieczystości ciekłych w sposób niezgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Postępowanie w tym zakresie toczy się jednak według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jak wynika z art. 17 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395, z późno zm.) oskarżycielem publicznym we wszystkich sprawach o wykroczenia jest Policja, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1) natomiast organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli państwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miejskim) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują tylko wówczas, gdy w zakresie swego działania w tym w trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających ujawniły wykroczenia i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie (§ 3). W myśl art. 18 § 1 tej ustawy, w każdej sprawie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator, stając się oskarżycielem publicznym. Kontrola prawidłowości sposobu postępowania przez właściciela nieruchomości w zakresie realizacji obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i pozbywania się ich w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi następuje zatem w toku postępowania w sprawach o wykroczenia. Jak wynika z powyższego, pisma R. J. mogą zatem stanowić dla organu pierwszej instancji źródło informacji na temat ewentualnego wykroczenia przeciwko przepisom prawa dotyczącym sposobu pozbywania się ścieków przez J. Ż., jednak nie wszczyna on postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podobne stanowisko należy przyjąć względem zawartych we wniosku informacji na temat ewentualnych zagrożeń i szkód w środowisku w związku z odprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Organ pierwszej instancji może je przeanalizować pod kątem celowości dokonania zgłoszenia, o jakim mowa wart. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210 ze zm.), co jednak nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego na tym etapie (co wynika z art. 24 ust. 5 wspomnianej ustawy). Wobec powyższego (zdaniem kolegium) należało stwierdzić, że brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie opisanej we wniosku R. J. z dnia 13 stycznia 2014 r. z powołaniem się na inne przyczyny, o których mowa wart. 61 a § 1 Kpa, to jest brak podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z tego też względu Kolegium orzekło jak w sentencji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie z uzasadnieniem jak powyżej. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył R. J.. W osobiście złożonym piśmie podniósł, że w skarżonym postanowieniu SKO naruszyło powołany w orzeczeniu art. 29 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w niesłusznym przekonaniu, że brak podstaw do rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy. Wskazując na powołaną podstawę wniósł o uchylenie obu zapadłych w toku administracyjnego postępowania orzeczeń. W uzasadnieniu skarżący wskazuje, że na jego gruncie nastąpiły zmiany stanu wody w stopniu znacznym i jest to wynik działań sąsiada (J. Ż.). Stan ten utrzymuje się do dziś. Oznacza to, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy. Dodatkowo strona wskazuje, że o swoich kłopotach wielokrotnie informował gminę bez rezultatów. Do skargi dołączył zdjęcia posesji i dowody z dokumentów. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym na podstawie art. 61a kpa odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia działań celem przywrócenia prawidłowego stanu wód na gruncie i tym samym nie powodowania zalewania działki (ogrodu) nieruchomości syna skarżącego, poprzez sąsiada. Z okoliczności sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego uznał, że po stronie wnioskodawcy zachodzi przesłanka wniesienia podania przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Organ odwoławczy wprawdzie dokonał krytycznej oceny takiego stanowiska organu pierwszej instancji, jednakże kwestionowane rozstrzygnięcie (co do zasady) uznał za słuszne. Kolegium wskazało bowiem, że pierwsza instancja dokonała zbyt pobieżnej oceny sytuacji procesowej R. J., nadto nie dał wnioskodawcy możliwości wykazania swojego interesu w sprawie. Kolegium, po uzupełnieniu materiału dowodowego wykazało, że jako dożywotnik skarżący posiada swój samodzielny interes do występowania w postępowaniach, dotyczących w szerokim zakresie ochrony własności, nadto skarżący wylegitymował się pełnomocnictwem pochodzącym od syna w zakresie prowadzenia w jego imieniu spraw związanych z nieruchomością położoną w P. pod numerem [...], jednakże, mimo tych dodatkowych ustaleń kolegium uznało, że postanowienie organu pierwszej instancji należy utrzymać w mocy, bowiem w sprawie nie nastąpiła sytuacja faktyczna, opisana w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dz.u.2012, poz. 145, ze zm.). W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż organy nie wyjaśniły czego dokładnie dotyczy wniosek skarżącego. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić wszczęcia jakiego postępowania żąda wnioskodawca, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia prawidłowych stosunków wodnych na gruncie (co trafnie zauważyło kolegium w uzasadnieniu postanowienia). Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje podmiot je wnoszący, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 150/14). W razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Inaczej mówiąc należy pamiętać, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta winna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeśli konieczne jest poczynienie ustaleń w takim zakresie to można tego dokonać tylko w toku postępowania, a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.(tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, LEX nr 14661131). Zatem (poza sytuacjami oczywistymi) wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący ma interes prawny w sprawie następuje w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organ musi ustalać interes prawny wnioskodawcy, to takie okoliczności mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku dają podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Jeśli zaś chodzi o postanowienie organu drugiej instancji należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania skutkuje tym, iż organ nie prowadzi postępowania w zakresie merytorycznych przesłanek zgłoszonego żądania. Skoro organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r. II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r. II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r. III SA/Kr 487/12 - dostępne w CBOiSA). Wynika z tego, że ocena merytoryczna sprawy na etapie organu odwoławczego, bez wszczęcia postępowania w sprawie nie może zostać zaakceptowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Dlatego też należy uznać, że mimo trafności oceny orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, również postanowienie SKO wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podda ocenie wniosek skarżącego mając na względzie stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, a także stanowisko strony wyrażone w skardze. W pierwszym rzędzie organ określi w jakim zakresie skarżący żąda wszczęcia postępowania (uznając, że skarżący wnosi o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organ co najmniej uczynił to przedwcześnie), a następnie zbada czy istotnie w tym zakresie posiada przymiot strony, po czym przystępując do rozpoznania sprawy oceni zaistnienie lub niezaistnienie przesłanek uzasadniające ingerencję organów w zaistniały stan faktyczny. Reasumując, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji koniecznym było uchylenie zaskarżonych postanowień zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art.135 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa