I OSK 2023/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3330/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3330/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) [na podstawie art. 7 ust. 2, art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090, dalej upr bądź ustawa zabużańska)], odmówił J. S., S. S. i M. S. (dalej wnioskodawcy bądź strony) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości rolnej w miejscowości P., gmina W. M., powiat s., województwo l. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] października 1990 r. W. S. wystąpił do Urzędu Miejskiego w B.-B. o przyznanie odszkodowania za budynki i ziemię pozostawione przez niego w miejscowości P., znajdującej się wówczas na terenie ZSRR. Do podania dołączono fotokopie spisu budynku, zeznania świadków potwierdzających wiarygodność danych majątkowych i zaświadczenie o repatriacji z [...] sierpnia 1945 r. Powiatowego Urzędu Ziemskiego w B. W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania Wójt Gminy S. K. Powiat J. przesłał do Wojewody [...] przy piśmie z [...] stycznia 2014 r. kopie posiadanych dokumentów dotyczących gospodarstwa rolnego położonego w N. K. numer [...], które w 1946 r. zostało nadane W. S., w tym: 1. zaświadczenia uprawniającego do otrzymania gospodarstwa rolnego poniemieckiego względnie nadziału ziemi z parcelowanego majątku, wydane dla W. S. dnia [...] sierpnia 1945 r. przez Powiatowy Urząd Ziemski w B.; potwierdzenia złożenia wniosku o przyznanie prawa własności ww gospodarstwa W. S. wydane dnia [...] stycznia 1947 r. przez Starostwo Powiatowe w J. G.; aktu nadania z [...] grudnia 1947 r. W. S. gospodarstwa nr [...] położonego w K. gmina K. powiat J. G., woj. W. powierzchni ok. [...] ha wraz z zabudowaniami, inwentarzem żywym i martwym na warunkach określonych w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym o osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska; decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. z [...] października 1958 r. określającej powierzchnię gruntów gospodarstwa rolnego położonego we wsi N. K. nr [...] na [...] ha; orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. z [...] lipca 1963 r. o zwolnieniu W. S. od obowiązku uiszczenia ceny nabycia za nadaną nieruchomość rolną położoną we wsi N. K. nr [...], o powierzchni [...] ha w uwagi na to że jest on repatriantem; postanowienia Sądu Powiatowego w J. G. Wydziału Cywilnego z [...] stycznia 1964 r. o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości N. K. [...] powiat J. G. o obszarze [...] ha [...] arów; decyzji o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. nr [...] z [...] października 1968 r. Organ ustalił, że W. S. zrealizował w części prawo do rekompensaty, wskazując że decyzja o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1968 r. została wydana na podstawie m.in. art. 12, 13, 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Jak wyjaśnił Wojewoda, zgodnie z ww. artykułami dekretu, repatriantów którzy stosownie do umów międzynarodowych mieli otrzymać nieruchomości w zamian za nieruchomości pozostawione poza granicami Państwa, zwalnia się - bez rozrachunku i oszacowania - od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nadanych im nieruchomości państwowych. O zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzekał starosta (art. 14 ww dekretu). Wojewoda stwierdził, że W. S. nabył gospodarstwo nr [...] położone w N. K. w ramach realizacji uprawnień za mienie pozostawione w miejscowości P., województwo l. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.) Wojewoda [...] pozytywnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wezwał strony do przedłożenia dwu operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego określających wartość: pozostawionej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości P. i prawa własności gospodarstwa nr [...] położonego w N. K. nabytego dokumentem nadania ziemi nr [...] z [...] grudnia 1947 r. Pismem z [...] maja 2014 r. J. S. (dalej skarżący) złożył "odwołanie" od postanowienia z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda pismem z [...] maja 2014 r. poinformował, że postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 upr, może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji wydawanej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP jest fakt, że strony nie przedłożyły operatów szacunkowych. Od decyzji z [...] sierpnia 2014 r. J. S. wniósł odwołanie. Podniósł, że nie może zgodzić się, że otrzymane w użytkowanie gospodarstwo rolne wchodzi w rozliczenie mienia zabużańskiego. Wyjaśnił, że W. S. wskutek choroby w 1960 r. użytkowane gospodarstwo wydzierżawił na okres 25 lat S. W. i wyjechał wraz z rodziną do B.-B. W 1967 r., w okresie dzierżawy, nadane gospodarstwo zostało zwolnione z uiszczenia ceny nabycia, co w ocenie odwołującego się można uznać jako otrzymanie na własność, chociaż nie było to potwierdzone żadnym aktem własności. Odwołujący się wskazał, że w 1971 r. gospodarstwo zostało bezprawnie przekazane na własność dotychczasowemu dzierżawcy mimo wcześniejszego zerwania dzierżawy i sprzedania gospodarstwa innej osobie. Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie (art. 6 ust. 3 upr). Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że wniosek spełnia przesłanki warunkujące przyznanie prawa do rekompensaty, wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 upr, w którym wzywa między innymi do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 ust. 1 pkt 3 upr) oraz operatu szacunkowego w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków a także innych urządzeń albo lokali (art. 7 ust. 1 pkt 4 upr). Osoby które wcześniej na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały część uprawnienia bądź ich poprzednicy prawni, mogą ubiegać się o rekompensatę, jeżeli wartość otrzymanego wcześniej przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 upr, prawa nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości świadczenia, tj. 20 % wartości pozostawionego mienia (art. 13 ust. 2 i 3 upr). W przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty przed dniem 1 stycznia 1998 r., konieczne jest sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego nieruchomości nabytej w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty. W przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty po dniu 1 stycznia 1998 r. nie jest konieczne sporządzenie nowego operatu szacunkowego nabytej nieruchomości, a wojewoda może zwaloryzować cenę ustaloną w umowie przeniesienia własności nieruchomości na dzień wydania decyzji. Minister stwierdził, że poprzednik prawny wnioskodawców, W. S. otrzymał na własność nieruchomość Skarbu Państwa położoną w N. K. nr [...], powiat J. G., woj. W. na podstawie aktu nadania nr [...] z [...] grudnia 1947 r. wydanego przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w J. G. i decyzji o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. nr [...] z [...] października 1968 r. W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia Sądu Powiatowego w J. G. Wydziału Cywilnego z [...] stycznia 1964 r. o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości N. K. [...] powiat J. G. o obszarze [...] ha [...] a, w którym w dziale drugim księgi wieczystej wpisano W. S. jako właściciela tej nieruchomości. Minister wskazał, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w treści odwołania W. S. złożonego dnia [...] października 1973 r. do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Prezydium WRN we W., w którym odwołujący się wskazał, że ww gospodarstwo, które wydzierżawił S. W. zostało mu przyznane na własność [...] wyd. przez PPRN w J. G., za mienie pozostawione w ZSRR. Minister podkreślił, że dalsze czynności podejmowane przez W. S. w stosunku do przyznanego mu gospodarstwa rolnego położonego w N. K. nr [...] w zamian za nieruchomości pozostawione przez niego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, takie jak zmiana miejsca pobytu z uwagi na zły stan zdrowia i/lub niezadowolenie z osiąganych z tego gospodarstwa dochodów, zawarcie przez niego umowy nazwanej umową dzierżawy, kwestie związane z dokonaniem kwalifikacji prawnej tej umowy oraz rozliczeniami finansowymi pomiędzy jej stronami, próby sprzedaży gospodarstwa M. R., czy też próby odpłatnego zrzeczenia się własności gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, są konsekwencją autonomicznych decyzji podejmowanych przez właściciela nieruchomości nabytych w zamian za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP i nie mają wpływu na ustalenie, że w niniejszej sprawie nastąpiła częściowa realizacja prawa do rekompensaty przez W. S. W związku z ujawnieniem faktu częściowej realizacji prawa do rekompensaty przez poprzednika prawnego uczestników postępowania, wezwano strony do dostarczenia dwu operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na podstawie ustawy zabużańskiej, w celu określenia aktualnej wartości mienia pozostawionego oraz aktualnej wartości mienia nabytego w ramach częściowej rekompensaty. Mimo wezwania Wojewody, strony nie przedłożyły operatu szacunkowego nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP oraz operatu szacunkowego gospodarstwa rolnego położonego w N. K. nabytego na podstawie aktu nadania nr [...] z [...] grudnia 1947 r. Minister stwierdził, że skoro uczestnicy postępowania mimo wezwania Wojewody i pouczenia o skutkach nie dostarczenia operatów szacunkowych nie przedstawili do akt sprawy tych operatów, Wojewoda był obowiązany do zakończenia sprawy przez wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty (wyrok WSA w Warszawie z: 11.5.2010 r. I SA/Wa 73/10; 2.3.2010 r. I SA/Wa 1739/09). Skargę na decyzję z [...] października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarówno Wojewoda jak i Minister nie przedstawili w wydanej decyzji stanowiska dotyczącego sytuacji majątkowej, w której znalazł się W. S. po przybyciu na tereny dzisiejszej Polski. W 1947 r. jako repatriant otrzymał w użytkowanie gospodarstwo rolne we wsi N. K. w powiecie J. G. Gospodarstwo to użytkował do 1960 r., kiedy to z powodu ciężkiej choroby wydzierżawił je jako użytkownik S. W. i wyjechał z rodziną do B.-B. Skarżący podał, że w 1964 r. założono dla tej nieruchomości księgę wieczystą, co nadało prawo własności i możliwość swobodnego dysponowania gospodarstwem. Ojciec skarżącego próbował gospodarstwo sprzedać lub za prawo do emerytury przekazać na rzecz Skarbu Państwa, jednakże okazało się, jak wskazał skarżący, że własność była pozorna, ponieważ w 1973 r. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium MRN i PRN w J. G. gospodarstwo przekazano na własność dzierżawcy S. W. Na skutek [rozpoznania] odwołania decyzję utrzymano w mocy. Skarżący podał, że w związku z tym, jego ojciec W. S. uznał, że zabrano mu prawo do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie. Skarżący wniósł o zwrócenie bezprawnie zabranego gospodarstwa rolnego we wsi N. K. lub wypłacenia stosownego odszkodowania za pozostawione mienie zabużańskie. Po pozytywnym załatwieniu jednego z tych wniosków, przedstawiony zostanie stosowny operat szacunkowy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie mające na celu ustalenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP składa się z dwu etapów. Celem takiego rozdzielenia postępowania jest uniknięcie narażenia wnioskodawcy na koszty związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego w sytuacji, gdy nie spełnia on materialnoprawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wynikających w szczególności z art. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090). Etap pierwszy postępowania obejmuje ocenę – rozstrzygnięcie, co do zasady – w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, 3 i 5 ust. 1 i 2 upr, a także weryfikację dowodów, o których mowa w art. 6 upr. Pozytywna ocena następuje w formie postanowienia (art. 7 ust. 1 upr). W takim postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę m.in. do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 ust. 1 pkt 3 upr). Wezwanie do dołączenia operatu szacunkowego w razie pozytywnej weryfikacji przesłanek prawa do rekompensaty jest obowiązkiem wojewody, od którego nie można odstąpić. Drugim etapem omawianego postępowania jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 2 upr, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty m.in. w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 upr. Z powyższego wynika, że niezałączenie do wniosku dokumentów wymaganych przez przepisy ustawy skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Odnosi się to nie tylko do dokumentów, które należy dołączyć do wniosku w chwili jego składania, ale również do takich dokumentów, których obowiązek złożenia aktualizuje się po wydaniu postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 upr. Jednym z takich dokumentów jest operat szacunkowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 upr. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ operatu szacunkowego należy traktować jako następczy brak wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji organ winien wydać – na postawie art. 7 ust. 2 upr – decyzję odmawiającą potwierdzenia tego prawa (wyrok NSA z: 24.5.2013 r. I OSK 212/12; 21.5.2013 r. I OSK 1344/12; wyrok WSA w Warszawie z 23.7.2014 r. I SA/Wa 449/14). Z powołanych przepisów wynika, że decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty nie musi w każdym przypadku być konsekwencją niespełnienia materialnoprawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wskazanych w art. 2 i 3 upr. Może być bowiem tak, że strona, która spełnia te przesłanki, nie zastosowała się do nałożonych ustawą powinności formalnych, co powoduje dla niej negatywny skutek materialny – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. pozytywnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ustalił, że właściciel pozostawionej nieruchomości był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP i opuścił je na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wojewoda ustalił, że W. S. zrealizował w części prawo do rekompensaty, bowiem w ramach realizacji uprawnień za mienie pozostawione w miejscowości P., województwo l., W. S. nabył gospodarstwo rolne nr [...] położone w N. K. Z tych względów, wymienionym wyżej postanowieniem, Wojewoda wezwał strony do przedłożenia dwu operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego określających wartość: pozostawionej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości P. i prawa własności gospodarstwa nr [...] położonego w N. K. nabytego dokumentem nadania ziemi nr [...] z [...] grudnia 1947 r. wydanym przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w J. G. oraz decyzją o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. nr [...] z [...] października 1968 r. Organ poinformował strony, że nieprzedstawienie operatów szacunkowych spowoduje wydanie decyzji odmownej. W analizowanej sprawie, na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, jak też gospodarstwa rolnego nr [...] położonego w N. K., nabytego dokumentem nadania ziemi nr [...] z [...] grudnia 1947 r. w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty. Dowodem określającym wartość nieruchomości jest operat szacunkowy. Obowiązek organu administracji ogranicza się wówczas do wezwania strony do przedłożenia operatów. Informacje zawarte w operacie szacunkowym są podstawowym elementem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, pozwalającym na ustalenie wysokości rekompensaty. Skarżący (także pozostali wnioskodawcy) nie podjął żadnych działań zmierzających do wykonania obowiązku, o którym mowa wyżej, oświadczając wprost, że operatów szacunkowych nie złoży, gdyż nie zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r., że W. S. zrealizował częściowo prawo do rekompensaty. W ocenie skarżącego jego ojciec do 1960 r. jedynie użytkował przekazane mu jako repatriantowi gospodarstwo rolne i nie uzyskiwał z niego żadnych dochodów, a w 1960 r. w związku z chorobą, zmuszony był to gospodarstwo rolne wydzierżawić S. W., który w 1973 r. nabył wymienione gospodarstwo aktem własności ziemi. W sprawie jest bezsporne, że skarżący, jak też pozostali wnioskodawcy, nie przedłożył żądanych przez organ operatów szacunkowych. Zaistniały, jak trafnie przyjął organ, przesłanki do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przedłożenie w niniejszej sprawie wskazanych operatów szacunkowych stanowiło niezbędny warunek określenia przez organ wysokości należnej rekompensaty, a obowiązek ich złożenia spoczywał na stronach postępowania. Niespełnienie tego obowiązku zasadnie skutkowało wydaniem decyzji odmownej w myśl art. 7 ust. 2 upr. Wobec niewykonania przez strony tego zobowiązania i nieprzedłożenia żądanych operatów szacunkowych, organ nie mógł ustalić wartości mienia pozostawionego, wartości mienia nabytego już w ramach realizacji prawa do rekompensaty, a w konsekwencji wysokości przysługującej rekompensaty. Strony pouczono o skutkach nieprzedłużenia operatów szacunkowych. Brak było w świetle powyższego podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Prawu odpowiada też postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że w sprawie niniejszej doszło już do częściowej realizacji prawa do rekompensaty, bowiem W. S. nabył na własność nieruchomość Skarbu Państwa w postaci gospodarstwa rolnego położonego w N. K. nr [...] o powierzchni [...] ha. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy akt nadania nr [...] z [...] grudnia 1947 r. wydany przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w J. G. i decyzja o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. nr [...] z [...] października 1968 r. Tym samym nie można przyjąć, jak chciałby skarżący, że W. S. był jedynie użytkownikiem gospodarstwa rolnego, o którym mowa wyżej. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego w J. G. Wydziału Cywilnego z [...] stycznia 1964 r. o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości N. K. [...] powiat J. G. o obszarze [...] ha [...] a, w którym w dziale drugim księgi wieczystej wpisano W. S. jako właściciela tej nieruchomości. Podkreślenia w tej sprawie wymaga, że dla ustalenia, że W. S. nabył gospodarstwo rolne (był jego właścicielem) w ramach realizacji uprawnień za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie ma znaczenia, jakie czynności prawne W. S. podejmował następnie w odniesieniu do tego gospodarstwa rolnego. Zarówno podniesiona w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, okoliczność zawarcia przez W. S. umowy dzierżawy ze S. W., warunki zawarcia tej umowy, czy też nabycie następnie przez S. W. i Z. W. tego gospodarstwa aktem własności ziemi z dnia [...] września 1973 r. na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak również próba sprzedaży przez W. S. tegoż gospodarstwa rolnego M. R., pozostają bez znaczenia dla trafności ustalenia organu we wskazanym wyżej zakresie. Za niezasadne Sąd I instancji uznał wszelkie zarzuty skargi kwestionujące ustalenie organu, co do tego, że nastąpiła częściowa realizacja przez W. S. prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesione w skardze kwestie zwrotu gospodarstwa rolnego nabytego aktem własności ziemi przez S. W. i Z. W., czy odszkodowania za to gospodarstwo rolne, nie były przedmiotem niniejszego postępowania i nie mogą być w nim rozważane. Zagadnienia te pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. W sprawie niniejszej, wobec nieprzedłożenia na wezwanie organu operatów szacunkowych określających wartości obu nieruchomości, organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie przeprowadzone zostało w tej sprawie zgodnie z przepisami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Skargę kasacyjną wywiódł J. S., reprezentowane przez adw. A. N., zaskarżając wyrok I SA/Wa 3330/14 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) przez jego niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że wydanie przez organ administracyjny decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącego operatów szacunkowych jest prawidłowe, podczas gdy skarżący w toku postępowania konsekwentnie nie zgadzał się ze stanowiskiem przyjętym za podstawę postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r., jakoby W. S. otrzymał częściową rekompensatę za utracone mienie zabużańskie, co z kolei sprawiło, że nie przedstawił on żądanych operatów szacunkowych, w konsekwencji czego należało przyjąć, że Wojewoda – przed podjęciem decyzji o odmowie [potwierdzenia] prawa do rekompensaty - winien szczegółowo odnieść się do stanowiska skarżącego, czego nie uczynił. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy [z dnia 8 lipca 2005 r.] o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), okazał się niezasadny. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów Administracyjnych jest pogląd, że skoro w ostateczności organ na skutek braku operatów szacunkowych, których sporządzenie jest obowiązkiem strony, nie może dokonać potwierdzenia prawa do rekompensaty, a przyczyną tego są następcze wobec wydanego postanowienia braki wniosku, który strona ma obowiązek uzupełnić (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 upr), to uznać należy, że zaistniały podstawy do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o art. 7 ust. 2 upr, z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 (wyrok WSA w Warszawie z: 26.5.2011 r., I SA/Wa 52/11, Lex 1150839; 11.10.2011 r., I SA/Wa 620/11; wyrok NSA z: 8.4.2010 r., I OSK 490/09; 21.5.2013 r., I OSK 1344/12, Lex 2204158; 24.5.2013 r., I OSK 212/12, Lex 1328733; 1.6.2016 r., I OSK 2151/14, Lex 2106426; 25.11.2016 r., I OSK 3143/14, Lex 2258692). W doktrynie trafnie wskazuje się, że postanowienie z art. 7 ust. 1 upr nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, PPP 2007/12/38 i n.). Tym samym – mimo właściwego pouczenia o skutkach nieprzedłożenia operatów - błędnie skarżący uznał, że nie zgadzając się z jedną z ocen w zakresie stanu faktycznego, może skutecznie zwalczać tę ocenę, nie przedkładając Wojewodzie koniecznych dwu operatów (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 upr). Skarżący mógł ową ocenę zwalczać w ewentualnym odwołaniu od decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie (art. 104 § 1 kpa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda na podstawie art. 7 ust. 2 upr obowiązany był decyzją odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty, z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 upr. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, skutkiem czego stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Rozważania, że "nieprawidłowo ustalono całokształt okoliczności sprawy, pomijając szereg istotnych faktów, na jakie wskazywał on konsekwentnie w toku całego postępowania" (s. 4 skargi kasacyjnej), gdy ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, profesjonalny pełnomocnik nie wskazał żadnego przepisu procesowego, mającego być wzorcem kontroli, nie mogły być skuteczne. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, rozumowanie Wojewody nie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy. Żaden z argumentów przedłożonych przez autora skargi kasacyjnej, nie prowadził do odmiennej wykładni art. 7 ust. 2 upr, niż leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości.