II OSK 2035/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 58/15 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 58/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie m.in. art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 43 ust. 3 i art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 7 i 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 1 pkt 1a i b ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał W.P. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowaniu terenu, na działce nr [...] obręb [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Decyzja ta stała się ostateczna. Na skutek wniosku zobowiązanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność ww. decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zarzucając je naruszenie szeregu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj.: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1; art. 13 ust. 1, 5 i 6; art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże orzeczenie to zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 967/13. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę po raz kolejny (pod sygn. akt VII SA/Wa 58/15), stawiane zarzuty nie podważyły prawidłowych ustaleń i dokonanej oceny prawnej kontrolowanej decyzji. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesiona skarga została oddalona. Następnie Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż budynek skarżącego stanowiący dawną piekarnię znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków. W sprawie niekwestionowane jest, że w ramach zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącego rozpoczęto przy budynku oraz wokół niego prace budowlane związane między innymi z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, remontu pokrycia dachowego, remontu ogrodzenia, utwardzenia powierzchni wokół budynku. W związku z tym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Następnie Sąd podniósł, że z niewadliwych ustaleń organu wynika, iż skarżący przy budynku starej piekarni dokonał robót budowlanych, które wpłynęły na zmiany wyglądu budynku. Pracami tymi była niewątpliwie wymiana stolarki, tynku, pokrycia dachowego. Tak więc wszelkie prac mające wpływ na wygląd obiektu winny być wykonywane po uzyskaniu zgody organu konserwatorskiego. Skarżący zgody właściwego organu na wykonanie wymienionych prac nie posiadał i przedmiotowe prace zostały wykonane samowolnie. Z tego względu, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 6, art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mogły zostać uwzględnione. Przy czym Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż przedmiotowe prace zostały zalegalizowane poprzez dokonanie zgłoszenia. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1-12 ww. ustawy wymienia prace, które wymagają zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich prowadzenie. Z tego względu tylko zgoda wyżej wymienionego organu jest rozstrzygająca w kwestii oceny co do legalności prowadzonych prac przy zabytku. Brak zgody konserwatora zabytków na prace budowlane określone w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązuje organ do wydania w oparciu o art. 43 tej ustawy decyzji o wstrzymaniu wykonania robót. Brak powołania przez organ pełnej podstawy prawnej nie oznacza, że podstawa taka nie istnieje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.P. – następca prawny skarżącego, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 560 zł. Powyższe żądanie zostało oparte na następujących podstawach kasacyjnych: 1. art. 174 pkt 1 i 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. traktowanymi jak przepisy prawa materialnego, polegające na niestwierdzeniu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 2. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające w istocie na nieustaleniu dokładnie stanu faktycznego; 3. art. 174 pkt 1, tj. naruszenie prawa materialnego: a) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnej ich wykładni i tym samym na wadliwym ich zastosowaniu, b) art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnej ich wykładni i tym samym na wadliwym ich zastosowaniu, tzn. na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega hipotezie określonej normy prawnej, tu: art. 36 ust. 1 pkt 11 i tym samym art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tzw. błąd subsumcji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.; 4. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów zgodnie ze stanem faktycznym oraz "na nie ich wyjaśnieniu", które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało; 5. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione są w § 2 tego przepisu. Stosownie do norm art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2); jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw (pkt 5). Bezwzględną przesłanką procesową jest zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Brak zdolności sądowej danego podmiotu, w zależności od momentu jego ujawnienia, powoduje odrzucenie skargi lub wniosku (art. 58 § 1 pkt 5, także w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.), zawieszenie postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) lub też stanowi przesłankę jego wznowienia (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm. oraz art. 124 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wprawdzie skarżący działał w postępowaniu przez swojego pełnomocnika, jednakże pełnomocnictwo to wygasło z chwilą jego śmierci (art. 43 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony pełnomocnik legitymowany jest do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania. Oznacza to, że pełnomocnik nie może podejmować innych niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych (zobacz: postanowienie NSA z 19.06.2008 r. II OSK 1864/06, LEX nr 488285). Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało przez skarżącego W.P. Jego zgon nastąpił w dniu 16 lutego 2015r. (patrz: odpis skrócony aktu zgonu – k. 158), zaś postępowanie przez Sądem pierwszej instancji zostało zakończone kontrolowanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. Przy czym skarżąca kasacyjnie nie miała statusu uczestnika postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W sytuacji zgonu strony skarżącej obowiązkiem Sądu było, stosownie do art. 124 § 1 p.p.s.a., zawieszenie postępowania z urzędu, a po zgłoszeniu się lub wskazaniu następców prawnych zmarłej strony bądź ustanowieniu kuratora spadku, jego podjęcie (art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i dalsze procedowanie już po zapewnieniu tym osobom udziału w postępowaniu. Czynności te nie zostały podjęte, w rezultacie czego skarżąca kasacyjnie jako następca prawny zmarłej strony nie została zawiadomiona o terminie rozprawy, która to rozprawa miała miejsce w dniu 17 marca 2015 r. W tym samym dniu został ogłoszony kontrolowany w tej sprawie wyrok. Tym samym skarżąca kasacyjnie została pozbawiona realnej możności obrony swych praw przed tym Sądem. Uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie wzięcia udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w tym udziału w rozprawie, świadczy niewątpliwie o zaistnieniu przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (zobacz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 570; porównaj także wyrok SN z 10.05.2000 r. III CKN 416/98, opubl. OSNC 2000, nr 12, poz. 220; zobacz także wyrok NSA z 12.09.2013 r. II OSK 1037/12, npubl.). A więc chodzi tutaj o realne, a nie hipotetyczne, pozbawienie strony możności obrony "swych praw". Przy czym bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy (porównaj: wyrok NSA z 11.02.2014 r. II OSK 2175/12, LEX nr 2175/12). O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć. Wniesiona przez A.P. skarga kasacyjna, co prawda nie wskazuje wprost, że na skutek zaniechania Sądu pierwszej instancji została ona pozbawiona możności obrony swych praw przed tym Sądem, jednakże okoliczność tę Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił, że strona skarżąca już po wniesieniu skargi utraciła zdolność sądową i w konsekwencji nie zostały podjęte czynności zmierzające do zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłej strony, co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie wzięcie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a co pozbawiło ją możności obrony swych praw. Mając na uwadze, że wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym środku odwoławczym (zobacz: wyrok NSA z 31.05.2016 r. II OSK 2271/14). Jedynie na marginesie zauważyć należy, że rozpoznając sprawę po raz kolejny Sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana w trybie nieważnościowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Z uwagi na przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, które uzasadniają przyjęcie wystąpienia szczególnych okoliczności, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.