IV SA/Wa 2096/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska –Litwiniec, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. E. sp. k. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. - zaskarżoną skargą przez [...] z siedzibą w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy I przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił M. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego i silosu zbożowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R., gmina R. Od decyzji organu I instancji odwołała się M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. - wydaną na skutek rozpatrzenia środka zaskarżenia odwołującej się - uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium dostrzegło potrzebę uzupełnienia w znacznej części postępowania w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego weryfikacji wymaga wniosek inwestorski i analiza jako wadliwa, nadto istnieje konieczność dokonania kwalifikacji prawnej inwestycji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. [...] siedzibą w S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] doszło do naruszenia wskazanych przepisów podczas, gdy organ I instancji przeprowadził wnikliwe i dokładne postępowanie wyjaśniające w zakresie dopuszczalności zastosowania przepisów treści art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 138 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] w sytuacji, gdy decyzja ta odpowiadała prawu; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż organ I instancji nie dokonał w sposób poprawny analizy istniejącej zabudowy pod kątem zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa dla określenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, - art. 61 ust. 4 wyżej powołanej ustawy przez uznanie, że organ I instancji w sposób błędny i niewystarczający dokonał ustalenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego wskazanym przepisem co do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy (zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie R.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnionym do wniesienia skargi - stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.] - jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (wyroki NSA: z 30.01.2007r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Nadto oznacza to, iż przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu akt administracyjny), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (wyrok NSA z 15.03.2007r., sygn. akt II OSK 461/06, publ. Lex nr 339469). Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. I tak przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, a było to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - mają inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto stronami mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (uchwały NSA: z 25.09.1995r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ON SA 1995/4/154 i Lex nr 10650; z 4.12.1995r, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54 i Lex nr 23844; wyrok NSA z 18.10.2007r., sygn. akt II OSK 1404/06, publ. Lex nr 394873; wyrok NSA z 6.12.2011r., sygn. akt II OSK 801/10, publ. Lex 1152053). Skarżąca - tak w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego - wskazała, że jest dzierżawcą działki numer [...], obręb [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki numer [...] - objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na dowód tego przedłożyła umowę dzierżawy zawartą [...] lutego 2013 r. z właścicielem działki numer [...] – M. S.. Nadto powołała się na toczące postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: Farmy Wiatrowej R. I i II i to, że wydanie przedmiotowych warunków zabudowy spowodować może znaczny wpływ na zamierzenia inwestycyjne skarżącej na terenie sąsiadującym z inwestycją objętą zaskarżoną decyzją. Załączyła także odpis z księgi wieczystej dotyczącej innych gruntów niż ww grunt dzierżawiony, z wpisem na rzecz skarżącej roszczenia prawa dzierżawy. W ocenie Sądu do uznania za podmiot uprawniony do wniesienia skargi, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporu o zgodność z prawem zaskarżonego aktu na zasadzie art. 50 P.p.s.a. nie wystarczą powyższe okoliczności. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z terenem inwestycji, a z umowy dzierżawy nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo skarżącej do terenu sąsiadującego z inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z właścicielem gruntu, zatem jej interesu - jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego. Podkreślić również należy, iż status prawny dzierżawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym jednolicie przyjmuje, że stroną postępowania dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (wyrok NSA z 7.10.2005r., sygn. akt II OSK 75/05; wyrok NSA z 26.09.2008r., sygn. akt II OSK 312/08; wyrok NSA II OSK z 21.02.2012 r., sygn. akt 2300/10; wyrok NSA z 27.01.2015r., sygn. akt II OSK "529/13 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt ił OSK 1529/07, publ. Lex nr 513848) stwierdził, iż "dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu". Za interesem prawnym skarżącej nie może również przemawiać toczące się (ewentualnie zakończone) inne postępowanie administracyjne niż przedmiotowe i dotyczące terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani ewentualne roszczenie o ustanowienie prawa dzierżawy. O tym czy ma się interes prawny również nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie skarżącej, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Również wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i doręczył akt administracyjny, nie przesądza o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym (wyrok NSA z 18.09.2007r., sygn. akt II OSK 1225/06, publ. Lex nr 360339). Sąd podziela w tej materii pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, iż w sytuacji gdy dany podmiot został uznany za stronę w postępowaniu przed organem, to nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną (np. wyrok NSA z 18.09.2007r., sygn. akt II OSK 1225/06, publ. Lex 360339). Zatem wylegitymowanie się przez skarżącą istnieniem zaskarżonej decyzji, którą jej doręczono, było wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże w toku rozpoznawania skargi zadaniem Sądu było zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa. Interes ma ten podmiot, który wykaże, że ma interes prawem chroniony, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - jak już wyżej wywiedziono - może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Oczywiście dzierżawca też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten - jak już wyżej wywiedziono - nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z dzierżawioną nieruchomością, nie świadczy o interesie prawnym, ale o interesie wyłącznie faktycznym, który nie jest chroniony prawem. Skarżąca nie jest także innym podmiotem, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Do kategorii takich "innych podmiotów" na przykład należą wojewoda, który może wnieść skargę na podstawie art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163) czy Prezes Urzędu Patentowego, który może wnieść skargę na zasadzie art. 254 ustawy z 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013r., poz. 1410). Powyższymi wywodami dowiedziono, iż prawo zaskarżenia do sądu decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, a zatem spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd mógłby rozstrzygać tylko wówczas, gdyby skargę złożył podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Brak legitymacji skargowej skarżącej spowodował, iż przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu został ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącej. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł przejść do kontroli zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2014r., a w jej następstwie zastosować środki prawne przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.