II OSK 529/16

Dnia 17 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 65/15 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Prezydenta [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 65/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. W. na bezczynność Prezydenta [...]. Sąd, powołując się na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 221 i art. 227 K.p.a., stwierdził, że przedmiotem skargi są zarzuty wskazujące na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez pracownika organu administracji, tj. wiceprezydenta [...]. Wynika z tego, że skarga jest wniesiona w trybie art. 227 K.p.a., a sprawy tego typu nie należą do kognicji sądów administracyjnych także w odniesieniu do bezczynności. Kontroli sądowej podlegają działania (bezczynność), które mają charakter rozstrzygnięcia władczego w konkretnej sprawie przez wydanie aktu administracyjnego. A w tej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Swoją ocenę Sąd wsparł orzecznictwem (por. postanowienie NSA z 18 lutego 1997 r., III SAB 1/97; wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., II SA 1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05; postanowienie NSA z 11 lutego 2002 r., II SA/Wr 3121/01; uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989/3/59). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego; a także naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. polegające na braku kontroli organu administracji publicznej w zakresie wyjaśnienia przedmiotu i zakresu skargi i zasadności przesłanek, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak kontroli dochowania przez organ administracji publicznej wymaganej prawem procedury w zakresie postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy Sąd I instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonej do Prezydenta [...] skargi z dnia 25 lutego 2015 r. na działanie wiceprezydenta, a w konsekwencji czy była w tej sprawie dopuszczalna skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że sprawa wywołana skargą na bezczynność dotyczy postępowania regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez T. W. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie występują w sprawie, a przedmiotem działania organu są inne formy, to nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Z pisma skarżącego skierowanego do Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że skarżący kwestionuje sposób działania wiceprezydenta m.st. Warszawy, opierając się na stwierdzeniu, że "wiceprezydent nie sprawuje właściwej kontroli w ten sposób osłaniając działania niekompetentnego urzędnika". W konsekwencji oznacza to, że żądanie skarżącego dotyczy postępowania skargowo-wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdza to również sam skarżący, który w skardze na bezczynność skierowanej do Sądu I instancji powołuje się wprost na treść art. 221 K.p.a., który odnosi się do postępowania skargowego i wnioskowego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący nie zwalcza tej oceny, natomiast powołuje się na przepisy K.p.a., które nie miały w sprawie zastosowania. Skarżący nie wykazał bowiem, że było prowadzone przez organ (Prezydenta [...]) postępowanie administracyjne, które miało na celu wydanie władczego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o konkretnych prawach lub obowiązkach skarżącego, ewentualnie innych podmiotów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10; z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Wbrew skardze kasacyjnej zaskarżone postanowienie nie narusza art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazania wymaga, że zasadniczo ocenie bezczynności przez sąd administracyjny służy art. 149 p.p.s.a. Przywołany zaś w zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. służy kontroli konkretnych decyzji lub postanowień, które w tej sprawie nie zostały wydane. Świadczy to o błędnym sformułowaniu tych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ zostały oparte na podstawie prawnej, która nie ma w ogóle zastosowania w sprawie kontroli ewentualnej bezczynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.