I OSK 146/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/15 w sprawie ze skargi M. G., J. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1275/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G., J. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez M. G., J. G., T. G. i S. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 902/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium z [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania i odmawiającą stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w zakresie dotyczącym wywłaszczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w aktach postępowania nadzorczego brak jest decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. oraz uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Sąd podkreślił również, że organ powinien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące wywłaszczenia zawarte w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) pod kątem niezbędności przedmiotowego wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz odpowiedniości wywłaszczenia określonej nieruchomości w świetle obowiązującej wówczas ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 9 marca 1949 r., mając na uwadze art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL dotyczący ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia Prezydium w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpoznaniu wniosku M. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję własną wskazując, że stosownie do wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 902/07 uzupełnił materiał dowodowy i uzyskał treść uchwały Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] oraz decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. Dokonując kontroli instancyjnej decyzji stwierdził, że zawiera ona szerokie uzasadnienie odpowiedniości i niezbędności przedmiotowego gruntu na cel wywłaszczenia, tj. utworzenia ogródków działkowych, natomiast dopuszczalność wywłaszczenia na ten cel wynikała z ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117). Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel potwierdziła ponadto decyzja o lokalizacji szczegółowej, która została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) i w oparciu o sporządzone w 1963 r. materiały do planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Ministra organ wywłaszczeniowy wypełnił wszystkie wskazane w art. 31 ustawy wymagania formalne dotyczące podjęcia czynności w kierunku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zaś samo wywłaszczenie zostało dokonane zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm. zwanej dalej ustawą), tj. w sprawie przeprowadzone zostały rokowania, które nie przyniosły pozytywnego efektu, a strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Natomiast kwota przyznanego odszkodowania ustalona została na podstawie sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 902/07. Zarzucając nieważność postępowania wywłaszczeniowego wskazali, że organ wywłaszczeniowy nie był w ogóle uprawniony do jego wszczęcia, a brak udziału biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowił rażące naruszenie prawa. Dodatkowo podnieśli, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być przyznane jedynie J. G., gdyż przedmiotowa nieruchomość została przez niego nabyta w 1914 r. przed zawarciem małżeństwa z O. G., która w związku z tym nie powinna być stroną prowadzonego wówczas postępowania wywłaszczeniowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organy wywłaszczeniowe. Miały one bowiem możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na cel utworzenia ogródków działkowych, którego niezbędność potwierdziła decyzja o lokalizacji szczegółowej. Zaznaczył przy tym, że bez znaczenia jest okoliczność, czy wydanie decyzji o lokalizacji stanowiło pilną potrzebę w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1961 r., bowiem dla oceny postępowania wywłaszczeniowego istotne jest, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązywał zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1964 r. plan zagospodarowania przestrzennego dla B., który potwierdzał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe. Sąd I instancji ocenił, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało w prawidłowy sposób stosownie do obowiązujących wówczas przepisów prawa, a nieobecność biegłego rzeczoznawcy na rozprawie wywłaszczeniowej nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Przy ocenie czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można bowiem pominąć okoliczności, czy - niezależnie od podnoszonych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Sąd I instancji stwierdził także, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających okoliczność braku posiadania przez O. G. tytułu własności do wywłaszczonej nieruchomości. Znajdują się natomiast dokumenty (w tym wypisy z gruntów) wskazujące, że właścicielami nieruchomości byli małżonkowie J. i O. G.. Zaznaczył przy tym, że skoro kwestionowaną decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania doręczono obojgu małżonkom – to zarzuty tego rodzaju winny co najwyżej znaleźć odzwierciedlenie w odwołaniu od tejże decyzji, nie zaś w złożonym pół wieku później przez spadkobierców stron wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w tym zakresie. Od powyższego wyroku skarżący M. G. wniósł skargę kasacyjną. Wskazał w niej, że stosownie do przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. opiera ją "na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Następnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz obu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący oświadczył, że nie zgadza się z uzasadnieniem Sądu, iż organy administracji miały możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W tym zakresie zwrócił uwagę, że przepisy tej ustawy (art. 7 ust. 3 i art. 4) przewidywały możliwość nabycia przez gminę w drodze wywłaszczenia tylko terenów odpowiednich, zaś za takie należało uznać tereny na których co najmniej 20 % ludności na danym osiedlu mieszkało w domach zbiorowych. W tym czasie natomiast na osiedlach B., S. i na sąsiednich osiedlach nie było żadnych domów zbiorowych. Skarżący stwierdził także, że nie zgadza się z oceną Sądu, że w sprawie można opierać się na decyzji Prezydium o lokalizacji szczegółowej, gdyż "pilna potrzeba" dotyczyła tylko inwestycji budowlanych, a ogródki działkowe taką inwestycją nie były. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa przez organy świadczy fakt przeprowadzenia w dniu [...] listopada 1964 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i wszczęcie postępowania jeszcze przed nabyciem mocy prawnej przez uchwałę zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego B., która została wpisana do Dziennika Urzędowego WRN dopiero w dniu [...] listopada 1964 r. Także nieobecność biegłych na ww. rozprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, bez względu na nową wykładnię prawa czy nowe orzecznictwo w tej materii. Natomiast odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, jak stwierdził, winno zostać przyznane tylko J. G., bowiem to on nabył ją w 1914 r., był jej jedynym posiadaczem na dzień [...] lipca 1963 r. i należała ona do jego majątku odrębnego. O. G. została dopisana wprawdzie jako władająca w rejestrze pomiarowym, jednakże dane w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, zatem przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Na powyższą okoliczność skarżący przedłożył - jak to określił - jako "kontrdowód" wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...].09.2015 r., podnosząc, że w jego uzasadnieniu wskazano, iż gospodarstwo nabyte w 1914 r. przez J. G. należało do jego majątku odrębnego, o czym świadczy fakt zawarcia małżeństwa z O. S. dopiero w 1924 r. Skarżący stwierdził też, że w wydanych decyzjach organ "nie powinien w ogóle odnosić się do kwestii odszkodowania pod kątem rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż w decyzjach (...) z [...].12.2006 r. i (...) [...].03.2007 r. minister stwierdził nieważność decyzji w części odszkodowawczej. Sąd w wyroku z 18.10.2017 r. sygn. akt S.A. Wa 902/07 nie stwierdził nieważności decyzji ministra w częściach odszkodowawczych rozpatrując w granicach danej sprawy (art. 134 par. 1 i 2 ustawy z 30.08.2002 r. ppsa). Skarga z [...].04.2007 r. dotyczyła części wywłaszczeniowej. Brak biegłego na rozprawie był rażącym naruszeniem prawa. Nie ma tu znaczenia nowa wykładnia prawa czy nowe orzecznictwo odnośnie braku biegłego na rozprawie (...) Dlatego po uchyleniu decyzji wyrokiem S.A. Wa 902/07 z 18.10.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 10.09.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1275/15 oddalającym w całości skargę na decyzję Ministra z [...].11.2013 r. (...) naruszył przepis art. 134 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1257/15 z 10.09.2015 r. od którego jest wniesiona apelacja jest niezgodny z art. 15 ust. 3 Konstytucji PRL w brzmieniu w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu gdyż zgodnie z tym artykułem Państwo było gwarantem szczególnej ochrony gospodarstw rolnych, a przedmiotowe działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego J. G.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być w rozpoznawanej sprawie uwzględniona. Wskazane w niej bowiem pod adresem Sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa w istocie uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kluczowego dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku zagadnienia, a mianowicie czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] grudnia 1964 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy też nie, co w rzeczy samej było przedmiotem prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, poza okolicznościami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. świadczącymi o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które to okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Granice te natomiast wyznaczają jej podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten wymaga zatem, aby w skardze kasacyjnej wyartykułowano w sposób jednoznaczny, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone przez Sąd I instancji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zasadniczo przybrała postać pisma procesowego polemizującego ze stanowiskiem Sądu I instancji i wprawdzie w jego treści wymieniono niektóre z przepisów prawa przywołanych przez organy w decyzjach i Sąd w uzasadnieniu wyroku, to jednak, poza zarzutem naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 15 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, trudno wywnioskować które z nich zostały przez ten Sąd naruszone i w jaki sposób poza ogólnym stwierdzeniem, że skarga kasacyjna jest oparta "na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Nie wypowiedziano się także co do tego, jak wadliwe zdaniem skarżącego poglądy Sądu I instancji, czy też jego ustalenia np. w kwestii tytułu O. G. do wywłaszczonej nieruchomości, które to sam skarżący określił mianem "nowych okoliczności" świadczyły o jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przyjęty przez skarżącego sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wymagałby w pierwszej kolejności od Naczelnego Sądu Administracyjnego samodzielnego skonstruowania większości jej podstaw. Sytuacja taka jest natomiast niedopuszczalna, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym spór stron (organu i skarżącego) ma charakter sporu kontradyktoryjnego opartego na zasadzie równorzędności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykluczono możliwość dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny "interpretacji" skargi kasacyjnej w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżących (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2011 r., I FSK 1370/10, Lex nr 907211, i z dnia 21 stycznia 2015 r., I FSK 51/14, Lex nr 1768998). Sąd odwoławczy "jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II FSK 1401/05, Lex nr 262797). Jeśli skarżący wskazał konkretny przepis, który jego zdaniem, został naruszony, sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono jeszcze innego przepisu, nawet jeśli ustalone fakty i dowody na to wskazują (por. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2006 r., I OSK 140/06, Lex nr 299389). W rozpoznawanej sprawie zatem badaniu na etapie postępowania kasacyjnego podlegało nie to czy zaskarżony wyrok prawidłowo oddala skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu z punktu widzenia wykładni i zastosowania do niej przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i powoływanej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lecz wyłącznie to czy wyrok ten narusza wskazany w skardze kasacyjnej art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Artykuł 134 § 2 P.p.s.a. ustanawia zakaz orzekania przez sąd administracyjny na niekorzyść skarżącego. Skoro jednak przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w całości tj. i w zakresie wywłaszczenia, i w zakresie odszkodowania, to oddalając skargę, która bez żadnych wątpliwości dotyczyła całości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Sąd I instancji nie mógł w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszyć zakazu reformationis in peius. Już z samych twierdzeń skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu skarżący odnosi nie do zaskarżonego wyroku, lecz do wcześniejszego wyroku z dnia 18 października 2007 r. o sygnaturze I SA/Wa 902/07, który jako prawomocny nie mógł podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, a co więcej miał dla tego Sądu charakter wiążący stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy zasadniczej, w ślad za organem pierwszej instancji należy powtórzyć, że wprawdzie w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno – gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa, to jednak obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.