I OSK 2708/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 383/14 w sprawie ze skargi G. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz G. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę G. M. na opisany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i uchylił go oraz poprzedzający go rozkaz z dnia [...] października 2013 r., orzekł o jego wykonalności oraz o kosztach postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: raportem z dnia [...] maja 2011 r. G. M. zwrócił się o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat poprzez zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] lutego 1995 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r. do stażu służby. Do wniosku dołączył własne oświadczenie i zeznania świadków, a następnie nadesłał zaświadczenie o wielkości gospodarstwa ojca (7.2006 ha) i opłacaniu przezeń podatku rolnego. Rozkazem z [...] sierpnia 2011 r. Komendant Główny Policji odmówił uwzględnienia żądania, a rozkaz ten utrzymał w mocy rozkazem z dnia [...] września 2011 r. Skargę nań wniesioną przez G. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2568/11, oddalił, lecz wyrok ten Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1557/12, uchylił i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż fakt nauki w szkole nie wyklucza wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, która zatem może być zaliczona do pracowniczego stażu, pod warunkiem jednak, że była faktycznie wykonywana, co należy wykazać. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 563/13, uchylił obie zapadłe dotąd w sprawie decyzje, polecając organowi dokonanie oceny zgromadzonych dowodów, szczególnie przy uwzględnieniu wielkości gospodarstwa i charakteru prac rolnych. Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. Komendant Główny Policji ponownie odmówił uwzględnienia żądania strony, gdyż uznał wykonywane przezeń prace jako incydentalne, drobne świadczenia domownika na rzecz rolnika, jako pomoc doraźną. Zatem uznał, iż czas wykonywania takich prac nie może zostać zaliczony do stażu służby. W jego ocenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rodziców strony, o powierzchni 6,26 ha, nie była konieczna praca kilku osób, zwłaszcza że gospodarstwo to mogło zaspokoić jedynie bieżące potrzeby rodziny, a nie mogło stanowić samoistnego i jedynego źródła utrzymania. Tym bardziej, że ojciec funkcjonariusza pełnił funkcję wójta, zaś matka pracowała zawodowo. Nadto organ zważył, iż G. M. w okresie od [...] marca do [...] czerwca 1998 r. brał udział w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji, co było jego głównym wówczas zajęciem. Przedstawione przezeń dowody uznał więc za niewiarygodne. Miał też na uwadze fakt uczęszczania przez stronę do Liceum Ogólnokształcącego w O., oddalonego od miejsca zamieszkania o 12 km, stąd droga do szkoły zajmowała 30 minut w jedną stronę. W jego ocenie konieczność przygotowywania się do lekcji uniemożliwiała wnioskodawcy stałą pracę w gospodarstwie. Wreszcie organ wskazał, iż w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o przyjęcie do służby nie podniósł on faktu wykonywania pracy w gospodarstwie rodziców. Komendant Główny Policji nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym rozkazem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy ów rozkaz. W jego uzasadnieniu przytoczył poprzednio przedstawione ustalenia i rozważania. Jego zdaniem strona nie wykazała stałej pracy w gospodarstwie rolnym, bo zeznań świadków nie można uznać za wiarygodne, także z uwagi na ilość zamieszkujących na jego terenie osób, ograniczone jego potrzeby, niewielką powierzchnię i brak wyspecjalizowanej produkcji rolnej. Rodzice funkcjonariusza pracowali zawodowo poza rolnictwem. Zatem praca funkcjonariusza nie miała charakteru stałej pracy i nie mogła zostać zaliczona do stażu służby. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, w której zarzucił on naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., jak też wskazanych przezeń przepisów K.p.a., nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyłożone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż kontrolowane obecnie rozkazy personalne naruszają przepisy prawa, a przede wszystkim są niezgodne z wiążącym stanowiskiem zajętym przez sądy administracyjne orzekające w sprawie. Przytaczając brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) wskazał, iż zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby policjanta może nastąpić m.in. wówczas, gdy ten spełniał przesłanki z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., czyli pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Definicję domownika zawiera art. 6 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Po jej myśli domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła lat 16, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie tego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Bezsporne jest, że skarżący w okresie objętym wnioskiem miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, nie będąc związanym stosunkiem pracy. Wówczas był uczniem Liceum Ogólnokształcącego w O., do którego dojeżdżał codziennie przez 30 minut. Jak wynika z zeznań świadków pomagał w gospodarstwie, wykonując prace rolne, które ci szczegółowo opisali. Sporne było więc, czy praca ta nosi znamiona stałej pracy w rozumieniu przywołanych przepisów. Zdaniem Sądu meriti interpretacja przepisu art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dokonana przez organ jest błędna. Sam fakt kształcenia się osoby będącej domownikiem rolnika nie wyklucza stałej pracy w gospodarstwie. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga szczegółowych ustaleń i wszechstronnej indywidualnej oceny. Praca domownika nie jest pracą rolnika. Nie chodzi więc o nieustanne (ciągłe) wykonywanie prac w gospodarstwie, gdyż akcent należy postawić na wykonywanie pracy i jej stałość w danym czasie. Na poparcie tej tezy przytoczył m.in. wyroki Sądu Najwyższego: z 4 października 2006r., sygn. II UK 42/06 (OSNP z 2007 r., nr 9-20, poz. 292), z 8 marca 2011 r., sygn. II UK 305/10 (LEX nr 852557). Zatem nie podzielił stanowiska organu, wedle którego praca skarżącego stanowiła tylko pomoc doraźną, zwyczajowo wymaganą od dzieci jako członków rodziny rolnika. Argumentacja organu w tej materii jest w jego ocenie zawężająca i niepogłębiona. Zdaniem Sądu meriti okres wskazany przez skarżącego podlega zaliczeniu do stażu służby, gdyż zostały wykazane wszystkie wymagane przepisami przesłanki w tym kierunku. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Komendant Główny Policji, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń fatycznych polegających na przyjęciu, że skarżący stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, mimo iż w tym czasie pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej, a wymiar jego pracy był marginalny, 2. prawa materialnego, a to art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym i pojęcia "domownika rolnika" poprzez przyjęcie, że fakt zamieszkiwania ma terenie gospodarstwa i gotowość do świadczenia pracy uprawnia do stosowania liberalnej wykładni tych pojęć. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono wadliwość rozumowania Sądu meriti w zakresie oceny wiarygodności dowodów, akcentując charakter pracy skarżącego, której nie można nazwać stałą pracą z powodu jej zakresu rzeczowego i czasowego oraz charakteru. Przytaczając orzeczenia sądów powszechnych organ wskazał, iż fakt pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej zawsze utrudnia wykonywanie stałej pracy nie tylko w gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nie zgadzając się z podniesioną w skardze kasacyjnej argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty przedstawione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania są chybione. Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę, że Sąd meriti w zasadzie nie dokonał ustaleń faktycznych, bo generalnie sądy administracyjne tego nie czynią, gdyż nie zastępują organów, ani nie kontynuują prowadzonego przez nie postępowania, a kontrolują legalność aktów przezeń wydawanych. Co prawda stwierdził wadliwość oceny wiarygodności dowodów dokonanej przez organ, a za tym oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek, nadto podał odmienną ocenę materiału, lecz tej okoliczności nie zakwestionowano we właściwy sposób skardze kasacyjnej (np. poprzez dowiedzenie uchybienia przepisu procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z art. 80 K.p.a.). Wyraził też Sąd Wojewódzki pogląd o ziszczeniu się hipotez stosownych norm pozwalających na uwzględnienie żądania. Te okoliczności jednak nie wypełniają przesłanek przepisów, których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca. Oto bowiem art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi o obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, do czego Sąd meriti się zastosował. Nie miał wszak na uwadze innego materiału (innych środków dowodowych) niż ten, jaki został zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. Jego ocena zaś nie mieści się w ramach tego przepisu. Poza tym intencją Sądu I instancji było wskazanie na wady argumentacji organu i naprowadzenie na prawidłowy kierunek rozumowania. Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje elementy uzasadnienia wyroku, które zaskarżone orzeczenie zawiera. Bowiem jego motywy obejmują wszystkie wymagane składniki, co pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i kontrolę instancyjną wyroku. Zresztą przepis ten tylko wyjątkowo może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Wreszcie trzeba wskazać, że wywód autora skargi kasacyjnej przedstawiony na poparcie tego zarzutu jest nietrafny. Bowiem utrwalone jest orzecznictwo, wedle którego pobieranie nauki w szkole nie stoi na przeszkodzie zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie do stażu służby, co zresztą wiążąco w tej sprawie uwypuklił Sąd Kasacyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. To zagadnienie wymaga bowiem rozważenia w kontekście konkretnych i indywidualnych okoliczności danej sprawy. Natomiast rzekomy marginalny charakter pracy jest stwierdzeniem nie dość że nieprecyzyjnym, to jeszcze nieuzasadnionym w świetle zgromadzonych dowodów. Trzeba w tym miejscu nadmienić, że w przypadku niezbyt pełnego opisu zdarzeń przez świadków, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ przesłuchał ich, co zresztą jest pożądane, bo wypełnia regułę bezpośredniego prowadzenia postępowania dowodowego. Co się zaś tyczy zarzutów materialnoprawnych, to przy tak ustalonym stanie faktycznym niepodobna ich podzielić. Oto bowiem w sytuacji, w której strona wykazała zarówno powierzchnię gospodarstwa, jego charakter, rodzaje wykonywanych przez siebie prac, nie sposób odmówić spełnienia przesłanek stałej pracy jako domownika rolnika, zwłaszcza z powołaniem się na wywód przedstawiony w skardze kasacyjnej i zapadłych decyzjach. Przede wszystkim czas dojazdu do szkoły wynoszący 30 minut w jedną stronę dziennie oraz konieczność nauki w szkole i po zajęciach szkolnych, nie mogą przekreślać stałości pracy, bo nie łączą się z takim czasem, który by to wykluczał. Gospodarstwo rolne liczące ponad 7 ha nie jest małe w polskich ówczesnych realiach, co zresztą jest pojęciem względnym. Natomiast fakt pracy rodziców skarżącego poza rolnictwem może prowadzić do wniosku nie tylko o braku zaspokajania w nim potrzeb rodziny, ale właśnie wskazywać na potrzebę wykonywania stałej pracy przez inne osoby. Wykazanie, jakie prace w nim wykonywano, pozwala na wyjaśnienie jaką produkcję tam prowadzono. Nieporozumieniem jest przy tym powołanie się przez organ na przygotowywanie się wnioskodawcy do służby w Policji, jako na okoliczność wyłączającą stałą pracę, zwłaszcza że rzekomo miało to miejsce w okresie 3 miesięcy, bo nie jest to aż tak czasochłonne zajęcie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie zdołała więc podważyć trafności wywodów przedstawionych przez Sąd I instancji również w sferze materialnoprawnej. Stała praca domownika wszak nie jest pracą rolnika, a nie wykazano przekonująco dotąd, dlaczego praca skarżącego miałaby być tylko pomocą i to doraźną. Judykatura w tej materii jest utrwalona co do oceny charakteru pracy w gospodarstwie rolnym na gruncie niniejszego sporu, przesłanek domownika, w tym też w sytuacji gdy jest nim dziecko rolnika uczęszczające do szkoły, a zawarta jest m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2500/12, z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12, z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11, z 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1557/12, z 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14, z 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 788/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 658/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji czego zasadnie doszło do uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, zwłaszcza że dokonana przez organ ocena materiału sprawy nie uwzględniła wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 20913 r. zapadłym w sprawie. Z tych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy. Koszty te to wynagrodzenie pełnomocnika strony za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38). ----------------------- 6