II FSK 2180/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, NSA del. Zbigniew Romała, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 871/15 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt II FSK 2180/16 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Prezydenta Miasta Z., prowadzi postępowanie egzekucyjne należnego od skarżącego podatku od nieruchomości w zakresie rat II-IV za rok 2013 i raty I za rok 2014. Skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania, podnosząc, że Prezydent Miasta Z. nie posiada tytułu prawnego do prowadzenia egzekucji ze względu na brak "prawomocnych" decyzji w przedmiocie egzekwowanego podatku od nieruchomości. Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia 13.08.2014 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione, ponieważ decyzje z dnia 10.01.2013 r. i z dnia 14.01.2014 r., których przedmiotem jest egzekwowany podatek od nieruchomości, są ostateczne i były doręczone współwłaścicielowi opodatkowanych nieruchomości. Również tytuły wykonawcze wystawiono prawidłowo i zostały poprzedzone upomnieniem z dnia 22.04.2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu 12.05.2014 r. Natomiast złożenie przez skarżącego wniosku o ulgę w spłacie egzekwowanych zobowiązań podatkowych zgodnie z art. 224 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), nie wstrzymuje wykonania decyzji wymiarowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 26.01.2015 r. postanowienie Prezydenta Miasta Z. utrzymało w mocy, wskazując na brak podstaw do stwierdzenia, że decyzje ustalające egzekwowane zobowiązania podatkowe są wadliwe, gdyż zostały skutecznie doręczone, a prowadzenie postępowania w sprawie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych nie wpływa na ostateczne decyzje określające wysokość podatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że w 2013 r. i 2014 r. złożył wnioski o zwolnienie z podatku od nieruchomości określonego w decyzjach wymiarowych, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem charakterystyczną cechą instytucji zwolnienia jest stan, w którym strona wnosząca o ulgę do dnia rozstrzygnięcia wniosku nie pozostaje w zwłoce z zapłaceniem należności; pozostając w niepewności co do rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia wniósł więc zarzuty do wszczętego postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w chwili wystawienia tytułów wykonawczych obowiązki objęte tymi tytułami były wymagalne, gdyż upłynął już termin płatności objętego nimi podatku. Złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku nie jest natomiast zdarzeniem wywołującym skutek w postaci niemożności wykonania decyzji wymiarowej. Dlatego okoliczność złożenia wniosku o przyznanie ulgi podatkowej nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.), gdyż jego złożenie nie wstrzymuje wykonania obowiązku. Dopiero wydanie decyzji o przyznaniu ulgi podatkowej może stanowić podstawę takich zarzutów, ale skarżący nie wykazał, że w stosunku do niego została wydana decyzja o przyznaniu ulgi podatkowej lub decyzja o przyznaniu zwolnienia z podatku, która miałaby wpływ na wysokość bądź wymagalność egzekwowanych obowiązków. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.) przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2. art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu brak było przesłanek do oddalenia skargi; 3. art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego; 4. art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a przez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oraz sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a w rozpoznanej sprawie sąd oparł się wyłącznie na stwierdzeniu, że organy prawidłowo uznały, iż zgłoszone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są niezasadne, podczas gdy istotą postępowania było ustalenie, czy w postępowaniu Prezydent Miasta Z. jak i organ nadrzędny prawidłowo rozpoznali wniosek skarżącego i czy podjęli wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie wypowiedziało się o jej zasadności w innej formie procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, okoliczność złożenia wniosku o przyznanie ulgi podatkowej nie stanowi podstawy zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 lub pkt 2 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mogą być zgłaszane tylko na podstawie okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., a zatem żadna inna przyczyna, poza wymienionymi w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2.02.2012 r., II FSK 1469/10 i z dnia 26.08.2011 r., II FSK 461/10). Dlatego też, wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, okoliczność złożenia wniosku o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 pkt 1 lub pkt 2 u.p.e.a., gdyż jego złożenie nie wstrzymuje wykonania obowiązku. Dopiero wydanie decyzji o przyznaniu wnioskowanej ulgi (np. o umorzeniu zaległości podatkowej, o rozłożeniu na raty spłaty należności pieniężnej, o odroczeniu terminu wykonania obowiązku) uzasadnia podniesienie takich zarzutów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26.10.2010 r., I SA/Gl 510/10). Słusznie również uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "skoro decyzje wymiarowe, na podstawie których wystawiono w tej sprawie tytuły wykonawcze, są ostateczne i nie wystąpiły żadne okoliczności, mające wpływ na wymagalność wynikających z nich obowiązków podatkowych, to zgodnie z art. 239e O.p. decyzje te podlegają wykonaniu". Podkreślenia wymaga, że zarzuty oraz inne środki prawne, przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego, nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podobnie wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie uprawnia organu egzekucyjnego do weryfikacji innych, niż decyzja administracyjna, orzeczeń lub rozstrzygnięć, na których podstawie wystawiono tytuł wykonawczy (por. P. Przybysz, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wolters Kluwer 2015 r.). Ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny za bezskuteczny procesowo, a w dodatku wadliwy konstrukcyjnie, uznaje zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Adresatem zarzutu naruszenia prawa (zarówno materialnego jak i przepisów postępowania) może być tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny jako sąd pierwszej instancji, a Sąd ten przepisów nie stosował i stosować nie mógł, gdyż regulują one postępowanie administracyjne, a nie sądowe. Z kolei postępowanie egzekucyjne regulowane jest przepisami u.p.e.a., a w pewnym zakresie - na mocy art. 18 u.p.e.a. - również K.p.a., których sąd administracyjny także stosować nie może. Wymienienie przepisów zdaniem skarżącego naruszonych przez organ egzekucyjny, to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia adekwatnych podstaw kasacyjnych. Można dodać, że w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów K.p.a., to naruszyłby przepisy P.p.s.a., zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. W takiej jednak sytuacji jako adekwatną podstawę kasacyjną należy wskazać przepisy P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami K.p.a. względnie u.p.e.a., których naruszenia nie dostrzegł Sąd. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały ograniczone wyłącznie do podania przepisów K.p.a., bez powiązania z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Kolejnym błędem konstrukcyjnym jest przytoczenie jako podstaw kasacyjnych przepisów K.p.a. bez jednoczesnego przytoczenia art. 18 u.p.e.a., stanowiącego łącznik, umożliwiający odpowiednie stosowanie tych przepisów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ten sposób sformułowany zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest więc procesowo bezskuteczny. Wskazane uwagi w pełni odnoszą się do trzeciego z zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 18 u.p.e.a w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wprawdzie w tym zarzucie przepisy K.p.a. zostały powiązane z art. 18 u.p.e.a., niemniej nie zostały powiązane z przepisami P.p.s.a. Wobec tego z powodów juz wskazanych zarzut ten jest bezskuteczny. Całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten jest ma charakter wynikowy, jako że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd administracyjny oddalił skargę pomimo stwierdzenia wspomnianego naruszenia prawa albo uwzględnił skargę mimo niestwierdzenia takiego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. poprzedzone zostało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść w przypadku, gdyby Sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu administracji publicznej w pełnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jego zgodności z prawem. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie oznacza, że doszło do naruszenia wymienionego przepisu. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 135 P.p.s.a. należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu, ugruntowany jest pogląd, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, to jest w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.06.2015 r., II OSK 2784/13, z dnia 12.03.2013 r., I OSK 1199/12, z dnia 13.07.2010 r., I OSK 91/10, z dnia 28.05.2008 r., II FSK 1424/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i z tego też powodu, przepis powyższy nie mógł mieć zastosowania. Można jedynie dodać, że niezależnie od trafności rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowe pod względem prawnym było także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Z., oparte na trafnym założeniu, że złożenie przez zobowiązanego wniosku o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych nie wstrzymuje egzekucji tego zobowiązania oraz nie może stanowić podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji. Z tego względu, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawę w instancji kasacyjnej.