I SA/Wa 2003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku A. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...] położonego w powiecie [...], woj. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. S. wnioskiem z 31 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez O. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] pismem z 29 października 2010 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o dokumenty wymienione w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w terminie 6 miesięcy od doręczenia wezwania. Organ pouczył jednocześnie, że w przypadku niezłożenia ww. dokumentów orzeczenie w sprawie wydane zostanie na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Pismami z 15 lutego 2012 r. i 11 maja 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i prawie do zgłaszania żądań. A. S. pismem z 26 maja 2012 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wskazując, że zebranie wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie było dotychczas niemożliwe. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...] zawiesił postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty i poinformował stronę, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawcy – adw. [...] w dniu 12 czerwca 2012 r. W dniu 3 lipca 2012 r. w organie złożono upoważnienie dla aplikanta adwokackiego do występowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 9 kwietnia 2013 r. wnioskodawca nadesłał zawiadomienie o cofnięciu pełnomocnictwa adw. [...] oraz informację o udzieleniu pełnomocnictwa – [...]. Przy piśmie z 17 czerwca 2015 r. do akt sprawy złożono kolejne pełnomocnictwo dla r. pr. [...] oraz dokument z Państwowego Archiwum Obwodu [...] dotyczący przedmiotowej nieruchomości wraz z tłumaczeniem przysięgłym. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. umorzył przedmiotowe postępowanie wskazując, że zostało ono zainicjowane wnioskiem z 31 grudnia 2008 r., a następnie zawieszone postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. na wniosek A. S. Strona, prawidłowo pouczona o terminie zgłoszenia żądania podjęcia tego postępowania w terminie 3 lat od zawieszenia, wniosku takiego nie złożyła. W związku z upływem 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, postępowanie należało zatem umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że tuż po zawieszeniu przedmiotowego postępowania, tj. w dniu 3 lipca 2012 r. złożył dokumenty dotyczące przebiegu służby wojskowej O. S. w czasie kampanii we wrześniu 1939 r., jako istotne dla sprawy. Kolejnym pismem z 17 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył przetłumaczony przez tłumacza przysięgłego dokument o stanie majątkowym spadkodawcy strony na dzień 1 września 1939 r., co jest głównym dowodem w sprawie. W tej sytuacji niezasadne było uznanie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Skarżący nie składał wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, ponieważ był przekonany, że postępowanie to zostało podjęte już po złożeniu przez niego pisma z 3 lipca 2012 r. Tym samym złożenie pisma z 17 czerwca 2015 r. było jedynie kontynuacją postępowania. W tej sytuacji organ przed umorzeniem postępowania, winien zwrócić się do strony z pytaniem, czy jest zainteresowania dalszym jego prowadzeniem. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2015 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że nie ulega wątpliwości, że postępowanie zawieszone zostało w trybie art. 98 § 1 K.p.a. na wyraźny wniosek strony. Przywołując poglądy judykatury organ podał, że moment początkowy biegu terminu 3-letniego do wystąpienia o podjęcie postępowania, wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, w niniejszej sprawie dzień [...] czerwca 2012 r. Strona nie wystąpiła jednak z takim wnioskiem do [...] czerwca 2015 r. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie przedstawiono okoliczności, które potwierdzałyby wystąpienie z takim wnioskiem wcześniej. Żadne z pism złożonych przez skarżącego w toku postępowania nie pozostawia wątpliwości co do intencji autora. Organ podał, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismami z 3 lipca 2012 r., 9 kwietnia 2013 r. oraz 17 czerwca 2015 r. przedkładała oraz wycofywała udzielone dotychczas pełnomocnictwa oraz wystąpiła o udostępnienie akt do wglądu. Dopiero przy piśmie z 17 czerwca 2015 r. dołączono dokumenty istotne dla sprawy, jednak pismo to wystosowane zostało już po upływie 3-letniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym, termin określony w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł wydać w sprawie innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, A. S. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając organom naruszenie: 1) art. 10 K.p.a. polegające na niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków; 2) art. 98 § 1 i 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że zwrot "w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 K.p.a. liczy się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu – od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie od daty jego doręczenia; 3) art. 107 § 1 K.p.a. polegające na braku oznaczenia strony w decyzji z [...] października 2015 r.; 4) art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegające na wskazaniu w podstawie prawnej decyzji z [...] października 2015 r. przepisu art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy z sentencji decyzji wynika, że organ utrzymał w mocy decyzję I instancji; 5) art. 7 – 9 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na: a) błędnym rozumieniu w sposób skrajny pełnej dyspozycyjności strony przy podjęciu postępowania zawieszonego na wniosek strony; b) przyjęciu z pokrzywdzeniem interesu strony, że czynności podejmowane przez stronę nie miały znaczenia w sprawie, gdyż postępowanie było zawieszone; c) nieuwzględnieniu skrajnie negatywnych konsekwencji dla strony rozstrzygnięcia organu; 6) art. 268a K.p.a. polegające na podpisaniu decyzji z [...] października 2015 r. przez osobę nieuprawnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawieszone zostało na wniosek skarżącego postanowieniem Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. W treści postanowienia organ zawarł informację, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Jeżeli strona w trzyletnim terminie wniosku o podjęcie postępowania nie złoży, to następuje skutek w postaci uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że oznacza to konieczność umorzenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008 r., s. 462 oraz Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 204; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 488 i 489; wyroki NSA: z 14 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1180/11, z 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2718/15, z 12 listopada 2015 r. sygn. I OSK 491/14, z 21 listopada 2014 r. sygn. II GSK 1785/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś do określenia początku biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., w orzecznictwie dominuje stanowisko, że od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania należy liczyć bieg 3-letniego terminu do złożenia wniosku o jego podjęcie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 597/12, WSA w Warszawie z 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 147/15, WSA w Warszawie z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1649/15, NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1041/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w niniejszej sprawie postępowanie zawieszone zostało w dniu [...] czerwca 2012 r., to wniosek o podjęcie tego postępowania winien zostać złożony najpóźniej do [...] czerwca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, istotne do wydania rozstrzygnięcia organu dokumenty, tj. pismo z Państwowego Archiwum Obwodu [...] dotyczące przedmiotowej nieruchomości wraz z tłumaczeniem przysięgłym, nadesłane zostały przez pełnomocnika skarżącego w dniu 17 czerwca 2015 r. Sąd, badając kwestię zachowania terminu do podjęcia postępowania, zwrócił uwagę na to, że ww. pismo nosi datę 26 marca 2015 r., jego tłumaczenie opatrzone jest datą 14 kwietnia 2015 r., a w dniu 18 maja 2015 r. zostało udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo – r.pr. [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że działając w ramach zwykłej staranności, możliwe było przekazanie dokumentu do organu wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. W tej sytuacji złożenie dokumentów niezbędnych do zakończenia postępowania w dniu 17 czerwca 2015 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 98 § 2 K.p.a. Gdyby przy tym nawet przyjąć, tak jak chce tego skarżący, że termin 3-letni na złożenie wniosku o podjęcie postępowania biegnie dopiero od daty doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania, to i tak pismo z 17 czerwca 2015 r. złożone zostało z uchybieniem 3-letniego terminu. Postanowienie z [...] czerwca 2012 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie, doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego – adw. [...] w dniu 12 czerwca 2012 r., a zatem ww. termin upływałby w dniu 12 czerwca 2015 r. Wbrew również twierdzeniom skarżącego (przedstawionym w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2015 r. oraz w skardze na decyzję z [...] października 2015 r.), przy wcześniej składanych w sprawie pismach procesowych nie nadesłano żadnych dokumentów przydatnych do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. I tak, w dniu 3 lipca 2012 r. w urzędzie złożono jedynie upoważnienie od adw. [...] dla aplikanta adwokackiego [...] do występowania w przedmiotowej sprawie (brak jest natomiast dokumentów dotyczących przebiegu służby wojskowej O. S. w czasie kampanii we wrześniu 1939 r.), w dniu 9 kwietnia 2013 r. wnioskodawca nadesłał zawiadomienie o cofnięciu pełnomocnictwa adw. [...] oraz informację o udzieleniu pełnomocnictwa – [...]. Dopiero przy piśmie z 17 czerwca 2015 r. nadesłano dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz kolejne pełnomocnictwo udzielone r.pr. [...]. W tej sytuacji bezpodstawnym jest twierdzenie skarżącego, że pismem z 3 lipca 2012 r. podjął on czynności zmierzające do kontynuowania zawieszonego postępowania. Z tych samych przyczyn niezrozumiałym jest przekonanie skarżącego, że po złożeniu tego pisma postępowanie administracyjne zostało podjęte, tym bardziej że skarżącemu nie doręczono postanowienia organu o takiej treści. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 98 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 7 - 9 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jak bowiem wskazano już powyżej niezłożenie przez stronę w terminie 3 lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Termin określony w ww. przepisie ma przy tym charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 56/13, czy wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1041/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Bezzasadne jest również twierdzenie skarżącego, że strona przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania powinna mieć możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków (zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.). Otóż postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, organ nie gromadził materiału dowodowego, a jedyne pisma składane w sprawie, pochodziły od skarżącego. W sprawie nie zapadła przy tym decyzja merytoryczna w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a jedynie z przyczyn formalnych umorzono postępowanie. Jak przy tym wskazano powyżej, w postanowieniu z [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 K.p.a., a tym samym organ nie miał obowiązku informowania, że zbliża się upływ 3-letniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 K.p.a. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. polegający na braku oznaczenia strony w decyzji z [...] października 2015 r. W komparycji tej decyzji wyraźnie wskazano, że wydana została po rozpatrzeniu odwołania z 11 sierpnia 2015 r. A. S., w jej rozdzielniku również wskazany jest skarżący, który jest jedyną stroną tego postępowania, natomiast w stanie faktycznym decyzji przedstawiono szczegółowy przebieg postępowania, od dnia złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego to postępowanie, do dnia jego zakończenia decyzją umarzającą postępowanie. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, kto jest stroną tego postępowania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 i 2 K.p.a., wyjaśnić należy, że w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego błędnie został wskazany przepis art. 138 § 2 K.p.a. (zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), podczas gdy podstawę prawną utrzymania w mocy decyzji z [...] lipca 2015 r. winien stanowić art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który nie został powołany przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, na co wskazano już powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie przez Wojewodę [...] postępowania decyzją z [...] lipca 2015 r. było prawidłowe, które to stanowisko zostało podzielone przez Ministra Skarbu Państwa poprzez utrzymanie tej decyzji w mocy. Po drugie, stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji znalazło wyraz w szczegółowym uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. Pomimo zatem wskazania błędnego przepisu w komparycji decyzji, z jej sentencji i uzasadnienia, wyraźnie wynika, że w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 268a K.p.a. polegającego na podpisaniu decyzji z [...] października 2015 r. przez osobę nieuprawnioną. Wskazać bowiem należy, że Minister Skarbu Państwa wykonuje swe zadania przy pomocy, m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa, którzy podejmują decyzje i podpisują pisma w sprawach określonych przez Ministra (§ 9 ust. 6 pkt 4 załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa (Dz. Urz. MSP z 2013 r. poz. 11)), którzy z kolei mogą upoważnić pracowników Ministerstwa (w tym naczelnika wydziału w danej komórce organizacyjnej) do wydawania decyzji administracyjnych w ich imieniu (§ 9 ust. 8 w zw. z § 10 załącznika do ww. zarządzenia nr 37). Nie jest więc tak, że Minister jako jednoosobowy organ administracji publicznej musi działać w każdej sprawie osobiście, a decyzja wydana z jego upoważnienia przez innego pracownika podległego mu Ministerstwa jest wadliwa. Z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja winna zawierać, m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Te wymogi w niniejszej sprawie zostały spełnione, bowiem zaskarżoną decyzję podpisała z upoważnienia organu [...], Naczelnik Wydziału w Departamencie Reprywatyzacji i Rekompensat, do którego to departamentu należy (zgodnie z § 13 pkt 10 lit. b) załącznika do zarządzenia nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r.) prowadzenie spraw i koordynowanie wykonywania zadań związanych z realizacją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności rozpatrywanie odwołań od decyzji wojewodów i zażaleń od wydawanych przez nich postanowień, składanych przez osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.