II GSK 3896/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 796/15 w sprawie ze skargi A. A. i B. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. A. i B. A. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 5100 (pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 796/15, po rozpoznaniu skargi A. A. i B. A., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorców A.A. i B.A. (dalej: przedsiębiorcy, skarżący) w dniach od [...] czerwca do [...] sierpnia 2014 r. kontrola w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym wykazała następujące naruszenia: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, o czas do 1 godziny, naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę, naruszenie obowiązku wczytywanie danych z tachografu cyfrowego, naruszenie obowiązku wczytywanie danych z urządzenia rejestrującego, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Ustalono także, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w liczbie średnio do 47. Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń suma kar pieniężnych wyniosła 124 000 zł. Mając jednak na uwadze treść art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.; w skrócie: u.t.d.) decyzją z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) nałożył na przedsiębiorców karę pieniężną w łącznej wysokości 20 000 zł. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na przedsiębiorców karę pieniężną 20 000 zł, w podstawie prawnej powołując m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, lit. s, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.; w skrócie: u.t.d.), lp. 5.1.1 -2, lp. 5.2.1-2, lp. 5.3.1-2, lp. 5.4.1-2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.11-12 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2011 r. nr K(2011)3759 w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie GITD organ I instancji niezasadnie nałożył 15-krotną karę za naruszenia określone w l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i w tym zakresie za uzasadnione uznał umorzenie kary pieniężnej w wysokości 70 000 zł i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą do nałożenia takiej kary nie mogło być stwierdzenie nierejestrowania aktywności na 15 pojazdach w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustalił tożsamości kierowców, którzy nie rejestrowali swojej aktywności. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, za zasadne uznając stanowisko organu I instancji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem przedsiębiorcy wnieśli skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. WSA w Rzeszowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., w skrócie: p.p.s.a.) uwzględnił skargę przedsiębiorców stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że przedsiębiorcom zarzucono naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę – oznaczone lp.6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Łączna kara za to naruszenie to 6000 zł. Wszystkie dane dotyczące wczytywania danych z kart wymienionych w decyzji organu kierowców dotyczą wyłącznie danych wczytywanych z kart kierowców. WSA uznał, że z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów wczytywania odpowiednich danych, z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.10168.16; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010) wynika, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Zdaniem Sądu rozporządzenie unijne nie mogło zostać pominięte, o obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji decyduje treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Oznacza to, że nie są to wszystkie dni kalendarzowe, jak przyjęły organy obu instancji, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. WSA wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego winien uwzględnić, kontrolując przedsiębiorstwo transportowe, jedynie dni rejestrowanej działalności, ponieważ tylko one powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy i jego ewidencji. Następnie okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że identyczna nieprawidłowość dotyczy naruszenia polegającego na obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego. Obowiązek taki istnieje po upływie 90 dni, lecz również dotyczy on dni zarejestrowanej działalności. Nie może to być wyłącznie wykazanie, jaki czas upłynął pomiędzy jednym a drugim poborem danych z tachografu zarejestrowanego w pojeździe. W ocenie WSA naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego w postaci punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 polegające na pominięciu tej regulacji, chociaż miała ona znaczenie dla strony, skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że organy, prowadząc ponownie postępowanie uwzględnią treść punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, uzasadniając następnie rozstrzygnięcie w sposób wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że koniecznym jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r., tj. wyłącznie dni w których kierowca prowadził pojazd, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu skarżącego, organ wyjaśnił przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną wskazując, iż rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, natomiast wśród podstaw prawnych naruszenia podano przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. (vide: strona 5, akapit 1 uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), przez co wbrew zarzutom Sądu I instancji treść rzeczonego przepisu nie została przez organ pominięta; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1) i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE Nr L 370, z 31 grudnia 1985 r. z późn. zm.), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji, i z których jasno wynika w jakich okresach dane te winny być wczytywane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z mających zastosowanie w sprawie przepisów jasno wynika, że przedsiębiorca zobowiązany jest do zapewnienia wczytywania, przechowywania i okazywania na żądanie służb kontrolnych danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy wyłącznie w takim formacie, który opatrzony jest podpisem cyfrowym, a który potwierdza jego autentyczność oraz integralność tego bloku danych. Przedsiębiorca może zatem potwierdzić wypełnienie terminowego obowiązku wczytywania (pobierania) danych z tachografu i karty kierowcy (czyli co 90 i 28 dni) wyłącznie poprzez przedłożenie pliku z danymi w oryginalnym formacie, co umożliwi służbom weryfikację ich integralności oraz faktycznej daty pobrania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, mimo iż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez tenże Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie uwzględnił treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana, w efekcie czego naruszył powołany punkt 3 preambuły rozporządzenia. W pierwszej kolejności ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że koniecznym jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r., tj. wyłącznie dni w których kierowca prowadził pojazd, gdyż - jak uznał WSA - treść tego przepisu została przez organ pominięta przy ustalaniu stanu sprawy. Zarzut ten jest uzasadniony. Na wstępie należy zauważyć, że w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczność tego zarzutu uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w tej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż błędnie WSA uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik tj. na podjęte rozstrzygnięcie, wobec czego WSA stwierdził, że "celem prawidłowego ustalenia materiału dowodowego koniecznym jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły Komisji (UE) nr 581/2010", gdyż "określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Otóż jak wynika z akt sprawy, suma kar pieniężnych wynikających ze wszystkich stwierdzonych naruszeń wyniosła pierwotnie 124 000, 00 zł. Z uwagi na ustalenie, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w liczbie średnio do 47, wysokość nałożonej kary została zmniejszona przez organ I instancji do 20 000 zł. Organ II instancji rozpoznając sprawę, na skutek odwołania skarżących, uwzględnił zarzut dotyczący niezasadności nałożenia przez organ I instancji 15-krotnej kary za naruszenia określone w l.p. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. i w tym zakresie za uzasadnione Główny Inspektor uznał umorzenie kary pieniężnej w wysokości 70 000 zł i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Jednak wobec treści art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., który przewiduje, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 20 000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, organ odwoławczy ponownie wymierzył karę w wysokości 20 000 zł. Z powyższego jasno wynika, że organ ITD ponownie prowadząc – jak nakazał Sąd I instancji – postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszeń opisanych w lp. 6.3.11 i lp.6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d., nawet przy uznaniu, iż w ogóle nie doszło do zakwestionowanych przez Sąd naruszeń związanych z błędnym ustalaniem dni rejestrowanej działalności przy wczytywaniu danych z kart kierowców i z urządzeń rejestrujących, ponownie musiałby wymierzyć skarżącym karę w tej samej wysokości, tj. w wysokości 20 000 zł. z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. Innymi słowy, suma kar za te uchybienia (lp. 6.3.11 – w kwocie 6000 zł i lp.6.3.12- w kwocie 7500 zł) po odjęciu ich od łącznej kwoty kar za wszystkie inne stwierdzone naruszenia (w wysokości 54000 zł), ponownie powodowałaby konieczność obniżenia nałożonej kary do możliwego maksimum w wysokości 20 000 zł. Stwierdzone zatem przez Sąd I instancji uchybienie polegające na błędnym ustalaniu przez organy dni rejestrowanej działalności przy wczytywaniu danych z kart kierowców i z urządzeń rejestrujących, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym, za usprawiedliwiony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, gdyż w sprawie nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które – z uwagi na swój istotny wpływ na wynik sprawy – nakazywałoby uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora i nakazanie organom ponownego prowadzenia postępowania w celu poprawnego ustalenia dni zarejestrowanej działalności. W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy oraz 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej. Jednak, przy dokonywaniu wykładni tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy mieć na uwadze treść pkt. 3 preambuły do cytowanego rozporządzenia Komisji nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt. 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Powyższe stanowisko ma już utrwalony charakter w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie również je podziela (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; z 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4141/16; wszystkie publ. w CBOSA). Odnosząc się do stanowiska organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, NSA stwierdza, że o ile wskazane w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu, w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, a także § 3 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców i tachografów (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14, z 9 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; z 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; publ. w CBOSA). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. W świetle powyższych argumentów, skoro za usprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów NSA uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji) i oddalił skargę (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 5100 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA profesjonalnego pełnomocnika, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji.