II SA/Sz 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. W. kwotę [..] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. J. W. zwrócił się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr [...] , położonej w W. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta W. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez J. W. inwestycji, uznając, że planowana budowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Zdaniem organu, przy spełnieniu oczekiwań wnioskodawcy, "taka budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych poza zwartą zabudową miasta, wśród upraw rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej narusza ład przestrzenny, jaki został wykazany w analizie terenu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zasadnym jest, w ramach szeroko pojętego sąsiedztwa, rozciągnięcie granic analizowanego obszaru w kierunku wskazanym przez odwołującego się i zbadanie, czy zachodzi możliwość znalezienia co najmniej jednej działki, stanowiącej odniesienie dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] , położonej przy ul. [...] Powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżone przez J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz Miasta po raz trzeci rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy wyznaczaniu obszaru objętego analizą urbanistyczną zastosowano przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Dlatego też, w każdym przypadku organ stosuje identyczne kryteria wyznaczania obszaru analizowanego i przyjmuje trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 3 x 5 m (szerokość frontu działki) i nie mniej niż 50 m - a więc wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Burmistrz wskazał, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy budowy trzech budynków mieszkalnych, do których dojazd ma się odbywać projektowaną drogą wewnętrzną. Trudno więc na etapie decyzji wyznaczyć obszar analizowany od szerokości frontu działek budowlanych, których nie ma, tak jak nie ma geodezyjnie i fizycznie wykonanej drogi wewnętrznej. Działka nr [...] do drogi publicznej, wojewódzkiej przylega na szerokości 5,0 m, który to fragment stanowi front działki, gdyż na tej długości przylega ona do drogi, z której może odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ I instancji podkreślił, że nie można, dla spełnienia oczekiwań wnioskodawcy, poszukiwać na "siłę", tzw. dobrego sąsiedztwa, gdy działka leży poza obszarem zurbanizowanym, na gruntach rolnych, na których występuje rozproszona (pojedyncza) zabudowa zagrodowa. W odwołaniu złożonym od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. W. zarzucił, że decyzja ta została wydana w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz w wyniku niewłaściwej oceny stanu faktycznego terenu, poprzez: 1) mylne uznanie za front działki część działki nr [...] przyległą do ul. [...] o szerokości 5 m, 2) niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy - w odległości 50 m wokół granic działki nr [...] 3) niewyznaczenie granic ww. obszaru na mapie stanowiącej część graficzną analizy, 4) mylne i niezgodnie ze stanem faktycznym stwierdzenie, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...] ) nie posiada ani zabudowy, ani zagospodarowania terenu pozwalającego na kontynuację funkcji i cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przez planowaną zabudowę na działce nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji, wedle którego organ nie jest zobowiązany do uzasadnienia przyjęcia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Jednakże, w ocenie Kolegium, zarzut błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego mógłby być zasadny, gdyby fakt ten powodował pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych podlegających analizie, co jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Fakt, że w analizie obszar ten wyznaczono niezgodnie z ww. przepisami, zdaniem Kolegium, nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Ustalenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. około 68 m (22,5 x 3) nie zmieni bowiem tego, że w obszarze tym znajdą się działki z zabudową zagrodową. W ocenie Kolegium, Burmistrz prawidłowo ocenił stan faktyczny i słusznie uznał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej jak też, że istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. J. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 63/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentowało w sprawie trafny pogląd, co do niewłaściwego sposobu ustalenia przez organ I instancji szerokości frontu działki, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja. Niewątpliwie kształt działki nr [...] jest specyficzny, najkrótszy jej bok, który jako jedyny przylega do drogi publicznej, ma szerokość 5 metrów. Nie może budzić jednak wątpliwości, że ten fragment działki o szerokości 5 m i długości około 106 m, nie powinien być determinantem decydującym o ustalaniu frontu działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny powtórnie ustalić granice obszaru analizowanego z uwzględnieniem kształtu i usytuowania przedmiotowej działki, a także funkcji planowanej inwestycji. Wyznaczając obszar analizowany organy powinny przy tym zważyć, że planowana inwestycja dotyczy terenów miejskich nie objętych uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że działka nr [...] jest działką rolną położoną pośród gruntów rolnych i nie ma możliwości jej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że budowa planowanych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej zabudowy zagrodowej, występującej na terenie sąsiednim. Kwestią otwartą jest natomiast dostosowanie zamierzonej budowy trzech budynków mieszkalnych do zastanej zabudowy zagrodowej pod względem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, a zwłaszcza podobieństwa obiektów budowlanych. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...] po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że uwzględniając uwagi Sądu przyjął, iż szerokość frontu działki wynosi 44 m i jest to bok działki równoległy do drogi wojewódzkiej, a zatem rozszerzył obszar analizowany, wyznaczony w odległości 50 m od granic działki do 132 m (44 m x 3) równomiernie wokół granic całej działki. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w odległości 420 m od granic działki objętej wnioskiem, a projektowana zabudowa nie tworzy z istniejącą zabudową harmonijnej całości. Analizą objęto obszar o łącznej szerokości 308 m wzdłuż drogi wojewódzkiej. Na obszarze tym nie występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynki zrealizowane wzdłuż drogi wojewódzkiej to zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych i z projektowaną w odległości 106 m od linii rozgraniczającej drogi zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nie stanowiłaby harmonijnej całości i byłaby wyraźnie sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor zarzucając organowi I instancji dowolność w przyjętych ustaleniach dotyczących szerokości frontu działki i przyjętego obszaru analizowanego, a także pominięcie okoliczności, że działka nr [...], znajdująca się w odległości 100 m od działki objętej wnioskiem, zabudowana jest także budynkami mieszkalnymi, co oznacza zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z jednoczesnym podziałem działki nr [...] na trzy działki. Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] stanowi grunty rolne klas RIVa i RIIIb, których zmiana przeznaczenia na inny cel, z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta W., nie wymaga zgody właściwego organu stosownie do art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem należytego rozpoznania sprawy Kolegium powierzyło, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji osobie uprawnionej mgr inż. arch. E. J., wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów. Projekt decyzji został sporządzony po dokonaniu przez tę osobę oględzin działki inwestycyjnej jak i działek sąsiednich, w sierpniu 2014 r. i po stwierdzeniu, że w sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz, że jedna działka jest w trakcie takiej zabudowy, co pozwala na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję J. R., właściciel działki nr [...] podniósł, że decyzja narusza jego interes prawny, zawiera ponadto wiele błędów formalno-prawnych. Przede wszystkim organ odwoławczy bezpodstawnie wyznaczył obszar analizowany większy niż przewiduje to rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 1105/14) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) powinien był dokonać oceny całości materiału dowodowego, w tym zebranego w postępowaniu organu I instancji. Tymczasem Kolegium, nie odnosząc się do treści analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, wydało decyzję merytoryczną w oparciu o nową analizę urbanistyczną. Sąd przypomniał, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium pominęło analizę urbanistyczną sporządzoną na zlecenie organu I instancji nie wskazując w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odmówiło temu dowodowi wiarygodności i mocy dowodowej. Ponownie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, w zasadzie w całości, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. W sprawie doszło zatem do naruszenia wyrażonej w przepisie art. 17 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Decyzją z [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, fakt, że na działce nr [...] oraz działce nr [...] usytuowane są budynki mieszkalne w tzw. zabudowie zagrodowej, nie świadczy jeszcze, że planowana do wprowadzenia na ten teren funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek dotyczy terenu położonego w granicach miasta a więc terenu, dla którego nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jak wynika z załączonych kopii map, działki przy ul. [...] są zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Taka też jest i jak należy przypuszczać będzie tendencja, tj. postępujące budownictwo jednorodzinne na tym terenie. W ocenie Kolegium, dla uzasadnienia stanowiska organu I instancji niezbędne jest ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym m.in. w jaki sposób ta zabudowa zagrodowa jest wykorzystywana tj. czy faktycznie prowadzona jest działalność np. hodowlana czy chociażby rolna i w związku z tym w jakim zakresie wyklucza na tym obszarze budownictwo jednorodzinne to znaczy w jakim zakresie nastąpi kolizja funkcji. Kolegium uznało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędna będzie wnikliwa analiza, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [....] po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez J. W. inwestycji. Przy wyznaczaniu obszaru objętego analizą urbanistyczną organ przyjął szerokość frontu działki [...] m to jest szerokość równą szerokości działki, której bok równoległy jest do drogi wojewódzkiej, położonej na działce o numerze geodezyjnym [...] i rozszerzył obszar objęty analizą do 132 m równomiernie wokół granic działki. Zdaniem Burmistrza, najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w odległości około 310 m od granic działki objętej wnioskiem, czyli w odległości ponad dwukrotnie przekraczającej przyjętą odległość granic obszaru analizowanego. Projektowana zabudowa nie tworzy z zabudową istniejącą harmonijnej całości. W wyznaczonym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Nowa zabudowa byłaby wyraźnie sprzeczna z dotychczasową funkcją rolniczą zabudowy. Prace związane z gospodarstwem rolnym (orka, bronowanie, siew, nawożenie, opryski itp.) będą rodzić konflikty. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. zarzucił m.in.: - pominięcie w materiale dowodowym istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, a w konsekwencji wyciągnięcie niewłaściwych i nieprawdziwych wyników z analizy urbanistycznej, - niewłaściwe uznanie, że istniejąca zabudowa w sąsiedztwie urbanistycznym nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy, ponieważ rzekomo nie zapewnia nowej zabudowie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nierówne traktowanie różnych osób przez organ administracji publicznej oraz niezgodne z prawem działanie tego organu. Zdaniem skarżącego, Burmistrz nie uwzględnił w przeprowadzonej analizie m.in. okoliczności wyznaczenia terenu działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta – przyjętego uchwałą Rady Miasta Wałcz z 23 września 2014 r. – jako terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jak również nie wziął pod uwagę braku jakiejkolwiek działalności rolniczej na działkach nr [...] (ekskluzywna rezydencja), nr [...] (zabudowa mieszkaniowa, baza transportowa), nr [...] (zabudowa mieszkaniowa). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zgodził się z Burmistrzem, że działka zabudowana budynkami mieszkalnymi na terenie typowo rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, może stanowić przeszkodę w wprowadzeniu na tym terenie zabudowy polegającej na budowie 3 domów jednorodzinnych stanowiących co prawda nieduże ale jednak skupisko budynków o funkcji odrębnej. Skarżący decyzję Kolegium z dnia [...] r. właściciel działki nr [...] jest rolnikiem, posiadającym [...] ha ziemi. Powyższe w ocenie Kolegium mogłoby świadczyć o tym, że planowana budowa domów jednorodzinnych ograniczy rozwój zabudowy zagrodowej na terenach zdominowanych przez taką zabudowę. Powyższą decyzję J. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię warunku dobrego sąsiedztwa, która została w sposób nieuzasadniony zawężona, a winna dotyczyć znacznie większego obszaru, wskazującego na jedność urbanistyczną, 2. całkowicie błędną interpretację przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego organ I instancji wyprowadził definicję "zabudowy zagrodowej" oraz pozostałych przytoczonych rozporządzeń w uzasadnieniu decyzji, albowiem na podstawie § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej: w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej, 3. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności: a) całkowite pominięcie, że przede wszystkim działka nr [...], położona od działki odwołującego w odległości 100 m oraz działka nr [...] zabudowane są także budynkami mieszkalnymi, co spełnia wymagania art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, b) brak ustalenia lokalizacji działki pod względem całego obszaru urbanistycznego, a nie tylko działki sąsiedniej, pełniącej funkcję zabudowy zagrodowej, c) niewyjaśnienie, czy wzdłuż ulicy 12-Lutego oraz ulic przyległych w Wałczu (w granicach administracyjnych miasta W.) istnieje przewaga działek o zabudowie zagrodowej, czy też działek o zabudowie mieszkalnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przez art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta W. wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Przedmiot sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej ostatecznie zaskarżoną decyzją administracyjną, stanowi ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie, dla którego nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady ustalenia warunków zabudowy określone zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z uregulowań zawartych w tym akcie wykonawczym wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, powinny wynikać z załączonej analizy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia. Należy podkreślić, że kwestie dotyczące prawidłowości wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego były już rozważane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny który wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazując na niewłaściwy sposób ustalenia przez organ I instancji szerokości frontu działki, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja wyjaśnił, że niewątpliwie kształt działki nr [...] jest specyficzny, najkrótszy jej bok, który jako jedyny przylega do drogi publicznej, ma szerokość 5 metrów. Nie może budzić jednak wątpliwości, że ten fragment działki o szerokości 5 m i długości około 106 m, nie powinien być determinantem decydującym o ustalaniu frontu działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ta część działki ze względu na jej wymiary, może być wykorzystana wyłącznie jako dojazd (łącznik) zasadniczej części działki do drogi publicznej i nie może być praktycznie w inny sposób zagospodarowana (zabudowana). W rozpatrywanym przypadku organ I instancji winien był dostrzec i uwzględnić tą okoliczność faktyczną, nie poprzestając wyłącznie na dokonanej wykładni językowej § 2 pkt 5 rozporządzenia, która w niniejszej sprawie, przy zaprezentowanym stanowisku Burmistrza Miasta Wałcz, doprowadziła do niedających się zaakceptować wniosków. Przy takim niepragmatycznym założeniu organu I instancji i zastosowaniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, podważona byłaby racjonalność prawodawcy przepis ten ustanawiającego, świadcząc jednocześnie o nienależytym zrozumieniu zasady w nim określonej. Zdaniem Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o 5 metrową szerokość elewacji fontowej, a w istocie w minimalnym, według przepisów, obszarze 50 m od granic działki, uznać należy za niemiarodajne. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, określającego zasady ustalania obszaru analizowanego, zastrzeżono, że granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej od trzykrotności szerokości frontu działki. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczane adekwatnie do warunków konkretnej sprawy i w razie potrzeby ustalane do obszaru odpowiednio większego. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Zastrzeżenia Sądu wzbudziła także zaprezentowana argumentacja organów obu instancji, odnosząca się do merytorycznych przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, a dotycząca braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. W kontekście okoliczności sprawy, zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wnioski, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy z uwagi na to, że w obszarze analizowanym oraz jego sąsiedztwie występuje jedynie zabudowa zagrodowa, która stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, przez co ustalenie warunków dla planowanej inwestycji naruszyłoby ład przestrzenny, wydają się zbyt ogólnikowe. Wobec faktu, że zabudowa zagrodowa obejmuje także budynki mieszkalne, jak też że planowana inwestycja realizowana miałaby być w obszarze miasta, z uwagi na co nie jest choćby wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Sąd uznał, że organy wskazując na brak w wypadku planowanej inwestycji kontynuacji funkcji zabudowy powinny w swoim uzasadnieniu dokładnie wykazać dlaczego planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie da się pogodzić z istniejącą zabudową. Sąd wskazał, że rzeczą organów orzekających przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie powtórne ustalenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem kształtu i usytuowania przedmiotowej działki, a także funkcji planowanej inwestycji. Wyznaczając obszar analizowany organy powinny przy tym zważyć, że planowana inwestycja dotyczy terenów miejskich nie objętych uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że wbrew zaleceniom Sądu, organ I instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń w omawianym zakresie. Co prawda w decyzji z dnia 9 września 2015 r. przyjął szerokość frontu działki [...] m, zaś obszar objęty analizą "rozszerzył" do 132 m wokół granic działki jednak powyższego nie można uznać za prawidłowe wykonanie opisanych wyżej zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. Jak już bowiem wskazano, Sąd ten uznał, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczane adekwatnie do warunków konkretnej sprawy i w razie potrzeby ustalane do obszaru odpowiednio większego niż trzykrotność szerokości frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak słusznie zauważono w omawianym wyroku, w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r.). W myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, wobec czego nie może swymi rozstrzygnięciami zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa do zagospodarowania terenu. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być zatem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają, muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 997/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 401/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08). Organ rozszerzając obszar objęty analizą do 132 m wokół działki w istocie zachował jedynie minimum o jakim mowa w § 3 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, jednak całkowicie zignorował pozostałe zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazujące m.in. ustalenie wspomnianych granic z uwzględnieniem okoliczności, że planowana inwestycja dotyczy terenów miejskich, z uwagi na co nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak również nie wziął pod uwagę faktu, że granice te powinny być wyznaczane adekwatnie do warunków konkretnej sprawy i w razie potrzeby ustalane do obszaru odpowiednio większego. W niniejszej sprawie, takie uwzględnienie obszaru odpowiednio większego jest uzasadnione chociażby z tego względu, że mamy do czynienia z zabudową rozproszoną, a w analizowanym obszarze organ wskazuje na tylko jedną działkę zabudowaną. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 3/13), zgodnie z którym wykładnia celowościowa i systemowa przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejsze powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego. Takie powiększenie obszaru analizowanego winno jednak wynikać z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Łd 64/12 "nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie". Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. II SA/Lu 543/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. II SA/Gd 354/11. Organ winien zatem ustalić, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. W przypadku dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, celowym i zasadnym może okazać się powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżącego. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05). Za niezrozumiałą należy przy tym uznać argumentację organów, jakoby "budowa trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w środku pól zwartych kompleksów gruntów rolnych wysokich klas (RIIIa i RIIIb) nie spełniała warunku kontynuacji funkcji rolniczej i parametrów zabudowy oraz naruszała ład przestrzenny i ograniczała możliwości inwestycyjne dla produkcji rolniczej". Przede wszystkim należy bowiem zauważyć, że działka, na której zaplanowano inwestycję graniczy w znacznej części z gruntami niższych klas - RIVa i RIVb, a zatem nie sposób mówić o zwartym kompleksie gruntów rolnych wysokich klas. Powyższe stanowisko organu nie znajduje także oparcia w uchwale Rady Miasta Wałcz nr VII/SIX/49/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulicy [...] w której ustalono, że m.in. na działkach nr [...] możliwa jest do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym granica tego terenu znajduje się w odległości zaledwie [...] m od granicy działki objętej niniejszą decyzją. Co więcej Burmistrz Miasta W. nie dostrzegł żadnych przeszkód w ustaleniu warunków zabudowy dla wielu inwestycji położonych przy ul. [...] czy ul. [...] . Przykładowo, decyzją z dnia [...] r. ustalił on warunki zabudowy dla 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej przy ul.[...] . Obszar objęty analizą, na którym położona jest wspomniana działka, bezpośrednio graniczy z gruntami rolnym zabudowanymi zabudową zagrodową na działkach o użytkach rolnych klasy RIIIb i RIVa. W tym wypadku Burmistrz nie powołał się jednak na sprzeczność nowej zabudowy z dotychczasową funkcją rolniczą zabudowy. Organ nie wyjaśnił także z jakich względów i w jaki sposób, jego zdaniem, lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowej działce, stanowiącej własność skarżącego, "może doprowadzić do ograniczenia funkcji rolniczych, do ograniczenia praw nabytych przez rolników prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą". Z uwagi na powyższe, za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z przyczyn o których była mowa powyżej doszło także do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem organy nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń zgodnie z tymi zaleceniami jak również z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym rozstrzygnięciu umożliwi ocenę spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy. Rolą organów orzekających przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie powtórne ustalenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem kształtu i usytuowania przedmiotowej działki, a także funkcji planowanej inwestycji jak również rozproszonego charakteru istniejącej zabudowy na terenach sąsiednich oraz ewentualne współistnienie zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej a nadto okoliczności, że planowana inwestycja dotyczy terenów miejskich nie objętych uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II), wydano na podstawie art. 200 ww. ustawy.